上诉人杨**、张**、杨**、杨**、杨**与被上诉人宾川县金牛镇人民政府土地行政确认纠纷一案行政判决书

审理经过

上诉人杨**、张**、杨**、杨**、杨**与被上诉人宾川县金牛镇人民政府土地行政确认纠纷一案，云南省宾川县人民法院于2014年9月15日作出（2014）宾行初字第5号行政判决，上诉人杨**、张**、杨**、杨**、杨**不服，于同年10月8日提出上诉，本院于同年10月23日受理后，经合议庭评议并经审判委员会讨论决定，现已审理终结。

一审法院查明

原审人民法院查明的案件事实：原告张**第三人杨**之妻，第三人杨**、原告杨*勇系二人之长子、次子，原告杨*丽系杨*勇之妻，原告杨**、杨**系杨*勇之子。土地下户时，该户以杨**为户主与太和村第七村民小组签订家庭联产承包合同，以家庭承包的方式承包土地经营。当时的家庭成员为杨**、张**、长女杨*琴、长子杨**、次子杨*勇及次女杨**共六人。后杨*琴出嫁，其承包土地从该户分出。1986年，杨**户分为两户，即杨**为一户，杨**、张**、杨*勇、杨**为一户，对家庭承包土地的经营权进行了划分。1994年，杨*勇与杨*丽结婚。1995年，杨*丽的户口迁至杨**户。1995年杨**出嫁，其户口从杨**户迁出。1998年，第二轮农村土地承包时，该户以杨*勇为户主与村民集体签订了土地联产承包合同，该合同载明：承包土地人口4人，承包期限从1998年10月1日至2028年9月30日。承包土地地块及面积为：一闸口0.60亩、龙竹棵0.40亩、安家海子1.00亩、小*0.40亩、红土田0.48亩、小团山0.80亩、新庄0.40亩，合计4.08亩，并载明各地块的四至。2007年7月30日，宾川县人民政府颁发了农村土地承包经营权证。

上诉人诉称

2008年11月9日以后，杨**不再与杨**户共同生活，而与杨*雄户共同生活。后双方为承包土地及隐形土地经营权的分割产生纠纷，经宾川县金牛镇太和社区居委会调解未果。杨**、张**、杨**、杨**、杨**以杨**为被告向**提起民事诉讼，要求确认杨**、张**、杨**、杨**、杨**对承包土地及隐形土地的份额，并判令杨**退还位于大井沟的土地0.6亩、山水沟的土地1.1亩、一闸口的土地0.4亩。该案庭审中，双方均认可前述土地联产承包合同所载承包土地人口4人分别为杨**、张**、杨**、杨**；双方一致陈述该户实际经营的承包土地是：一闸口0.8亩（含电线杆前0.3亩、大旱田O.5亩）龙竹棵O.67亩（含自留田O.3亩、杨师家北O.07亩、菜籽田O.3亩）小*O.3亩（即张**大田）山水沟1.1亩。双方还陈述该户在甘蔗田、大井沟、西瓜田、龙井、海埂下、海心田、水泥厂西等处也有承包土地，但对各地块的面积陈述不一致。另外，双方陈述该户还经营管理着下列隐形土地：中沟上大果园4.9亩、中沟上小果园2.7亩、中沟下路边地2亩、中沟下灰窑2亩、大碑墓水泥厂路北1.2亩、杨会红家下埂0.4亩、小团山塘子下2亩（该土地由杨*雄经营管理）。前述土地中杨**管理着山水沟、大井沟、一闸口、中沟上大果园等土地。该案经本院审理，于2010年3月24日作出（2010）宾民初字第8号民事判决，认为该案系土地联产承包期限内因承包农户分户而引发的对土地承包经营权的分割产生的争议。原告方虽提交了杨**户与村民集体签订的土地联产承包合同书及农村土地承包经营权证，但所载承包地块、面积与原被告双方在庭审中陈述的该户实际经营的承包土地不一致，且双方对大部分地块的具体面积陈述也不一致，根据在案证据不能确认杨**户享有合法承包经营权的土地范围、具体地块及面积，故原告方要求确认本方家庭承包土地经营权份额的诉讼请求，缺乏必要的事实依据。对原告方要求确认隐形土地承包经营权份额的主张，根据查明的事实，该部分土地未经土地所有权人发包，原告方亦未取得相应的土地承经营权证，土地权属不明，不属人民法院民事案件的受案范围，对此本院不作处理。对原告方要求返还土地的诉讼请求，因1998年签订合同时杨**系杨**户的家庭成员，且系合同确定的承包土地人口之一，而本案中未确认原告方享有承包土地经营权的份额，在此情形下杨**作为合法的土地承包经营权人对承包土地经营管理的行为尚不能确定为侵权行为，故判决驳回原告方的诉讼请求。该案经二审，大理**民法院于2010年7月5日作出（2010）大中民终字第296号民事判决，驳回上诉，维持原判。

2013年，五原告就承包土地的争议及损失向本院提起民事诉讼，经审查，本院于2013年12月11日作出（2013）宾民初字第688号民事裁定，认为原告方所诉的法律关系不属于人民法院受理民事诉讼案件的受案范围，对原告方的起诉裁定不予受理。该案经二审，大理**民法院于2014年1月13日作出（2013）大中民终字第697号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。

2013年10月30日，五原告作为申请人，以杨**、杨**为被申请人，宾川县金牛镇太和社区居委会第七村民小组为第三人，向被告金牛镇人民政府提出申请，要求对被申请人擅自强占申请人开挖耕种的10.21亩隐形耕地的土地使用权争议进行处理。2014年1月26日，五原告作为申请人，以杨**为被申请人，杨**及宾川县金牛镇太和社区居委会第七村民小组为第三人，向被告金牛镇人民政府提出申请，要求对与被申请人承包土地的使用权争议进行处理。金牛镇人民政府于2014年5月19日以杨**为申请人、杨**为被申请人作出《土地使用权确权决定书》，作出如下决定：一、申请人提出有争议的联产承包土地权属，在杨**离开杨**户前杨**实际管理的土地及面积，管理使用权仍然为杨**户所有，杨**为杨**户的承包方土地经营权共有人之一。二、申请人提出有争议的自行开挖土地部分系宾川县金牛镇太和社区小组集体所有，该居民小组对涉案的土地依法享有合法的管理权。该确权决定告知：“如不服本处理决定，可在收到本决定书之日起60日内向宾川县人民政府申请复议，或在三个月内向人民法院提起诉讼。”

被告金牛镇人民政府于2014年5月23日向杨**送达了该确权决定，对其余申请人、被申请人及第三人未予送达。后申请人、被申请人及第三人均未向复议机关申请行政复议。

原审法院认为，原告方与第三人杨**、杨**之间的争议属家庭成员间因瞻养老人而引发的农村土地承包经营权属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：农村土地承包经营权争议不作为争议案件受理。参照前述规定，农村土地承包经营权争议不属于人民政府土地权属争议案件的受理范围，即农村土地承包经营权不属于行政确权的范畴，集体所有的土地的承包经营权应由村集体依法行使管理权和处分权，故被告金牛镇人民政府无权对双方间的土地承包经营权争议进行确权处理，金牛镇人民政府对此作出土地使用权确权决定，对双方的土地权属争议进行确权，已超越法定职权。

《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。2003年2月25日，最**法院作出《关于适用〈行政复议法〉第二十条第一款有关问题的批复》（法*（2003）5号）规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”根据前述法律规定及批复内容，当事人对被告所作出的土地使用权确权决定不服，应适用复议前置程序，但该确权决定告知可选择申请复议或提起诉讼，对救济途径告知错误，属程序违法。

综上述，被告金牛镇人民政府作出的土地使用权确权决定超越法定职权，且程序违法，应予撤销。原告方要求撤销被告作出的确权决定的诉讼请求，有事实及法律依据，予以支持；原告方要求判决被告金牛镇人民政府限期处理原告与杨**、杨**间对承包土地及隐形耕地使用权的争议，因农村土地承包经营权争议不属于人民政府土地权属争议案件的受理范围，故原告方的该项诉请无相应的法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第4目之规定，判决：一、撤销被告宾川县金牛镇人民政府于2014年5月19日作出的《土地使用权确权决定书》。二、驳回原告杨**、张**、杨**、杨**、杨**的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告宾川县金牛镇人民政府承担。

宣判后，原审原告杨**、张**、杨**、杨**、杨**不服，向本院提起上诉。主要理由，（一）根据农村土地承包纠纷调解仲裁法第二条第二款和最**法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第一条第一款的规定，上诉人与杨**对土地承包使用权的争议不属于农村土地承包经营权争议范畴。1998年第二轮农村土地承包时，上诉人与杨**同为一户，承包面积4.08亩，实际面积6.82亩。2009年9月，杨**离开上诉人户与杨**生活，对承包土地的使用权发生争议。上诉人向宾川县人民法院提起民事诉讼后，县法院作出（2010）宾民初字第8号民事判决，认定承包土地部分不属侵权，隐形土地争议部分不属于法院受案范围，驳回起诉。上诉后，州法院以（2010）大中民终字第296号民事判决，认定承包土地部分应当由原告与杨**之间进行析产，不属于侵权；隐形耕地应当由人民政府处理，维持原判。上诉人依据该判决就承包土地颁发争议向宾川县人民法院提起民事诉讼。宾川县人民法院以（2013）宾民初字第688号民事裁定，以不属于民事受案范围为由，裁定不予受理。上诉后，州法院（2013）大中民终字第697号民事裁定认为，依据土地管理法第十六条的规定，应当由人民政府处理。上诉人才按州、县两级法院的生效裁判文书向被上诉人申请处理。（二）本案上诉人杨**对隐形耕地使用权部分争议，显然不是农村土地承包范围。原判认定“农村承包经营权争议”镇政府无权处理错误。1999年全县隐形耕地清理时，上诉人与杨**同为一户，杨**作为户的代表对开挖耕种的隐形耕地8.59亩办理了登记，实际面积15.52亩。原审第三人第七村民小组（农业社）在该登记表上签字同意耕种使用。（三）本案由镇人民政府根据土地管理法第十六条的规定进行处理，对处理不服，可以申请行政复议，也可以向人民法院提出起诉。原审判决将对土地使用权争议的处理等同于行政机关的具体行政行为侵犯已经取得的土地使用权，认为根据行政复议法第二十条第一款和最**法院法释（2003）5号的批复，应当先经行政复议，才能起诉，显然是曲解法律。

被上诉人辩称

被上诉人宾川县金牛镇人民政府答辩称，（一）本案属于典型的农村土地承包经营权纠纷，它不属于《土地管理法》第十六条的调整范围。对于农村土地承包经营权纠纷的处理，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。国土资源部关于《土地权属争议调查处理办法》第十四条作出了列举式的规定，明确农村土地承包经营权争议案件不作为土地使用权争议案件受理。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》确定农村土地承包经营权纠纷适用本法。据此，现行法律法规没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权，基层人民政府只有对承包经营权纠纷享有调解权，故金牛镇人民政府对本案根本不具有确权的主体资格。该承包经营权纠纷，金牛镇人民政府作出的《土地使用权确权决定书》实属被逼无奈。（二）从情理上来讲，金牛镇人民政府愿意积极配合相关部门对该纠纷进行妥善上的处理。虽然，法律上并没有赋予金牛镇依法确权的权利，但不代表金牛镇人民政府撒手不管。对于涉案纠纷，金牛镇人民政府始终予以高度重视，多年来，奔走于纠纷当事人之间，曾组织过若干次的调解，要么因第三人拒绝调解，要么因双方当事人互不谦让，加之金牛镇人民政府无强制裁决和强制执行的权利，故对本案的处理，金牛镇人民政府处在既辛苦又受气的尴尬局面。（三）因为本案纯属家庭内部的承包经营权纠纷，金牛镇人民政府虽无权作出处理，但将积极配合化解纠纷。

被上诉人原审第三人杨**答辩称，（一）各上诉人诉称“杨**伙同杨**侵犯了其士地承包经营权”，与本案事实、在案证据及相关法律规定相悖，完全不能成立。首先，从承包土地的角度出发，杨**本身就是本案《农村土地承包合同书》所明确载明的承包土地的合法承包经营权人，杨**对其享有合法承包经营权的承包土地进行管理经营是法律赋予其的合法权利，不具有违法性，当然也就不存在侵犯各上诉方土地承包经营权的问题。其次，从各上诉人所诉称的隐形耕地的角度出发，如果依法确认本案《宾川县隐形耕地清理登记到户表》的法法律效力，则《宾川县隐形耕地清理登记到户表》所明确载明的承包经营权人为杨**，且隐形耕地承包经营权人仅限于杨**而不包括各上诉人，杨**根本不存在对各上诉人所谓的隐形耕地承包经营权的侵犯。再者，若不确认《宾川县隐形耕地清理登记到户表》的法律效力，则各上诉方对涉案隐形耕地当然就没有任何合法权益可言，同样亦不存在各上诉方的合法权益受到他方侵害的问题。

（二）本案杨**、杨**依法不能成为本案涉案土地的权利主体。依据本案1998年的《农村土地联产承包合同书》，涉案承包土地的合法承包经营权人仅为4人，即一审人民法院所认定的张**、杨**、杨**、杨**，除此之外的其他任何主体都不是涉案承包土地的合法承包经营权人。因《农村土地联产承包合同书》是农村人口取得农村承包土地承包经营权的原始性、基础性依据，且《农村土地联产承包合同书》系《农村土地承包经营权证》的发证依据，当《农村土地承包经营权证》与《农村土地联产承包合同书》不一致时，依法应以《农村土地联产承包合同书》为准，故本案涉案承包土地的合法承包经营权人为张**、杨**、杨**、杨**，不包括杨**、杨**，本案杨**、杨**依法不能成为本案涉案土地的权利主体。

（三）本案确实存在《土地联产承包合同书》所载明的承包土地地块、名称、面积与涉案当事人实际管理经营的土地地块名称、四至、面积不相符的法律事实，对此一审人民法院也予以了客观认定。依据人民法院审判仅只维护当事人合法权益之原则，人民法院无法予以保护。毕竟人民法院只能保护合法的、明确的、具体的权益，对本案在案证据不足以证实其合法性、确定性，且不具体的权益，人民法院依法不能创设性地予以保护!

（四）人民政府虽有确定涉案土地所有权的权能，但人民政府对本案集体所有的土地不具有想当然分配其士地管理使用权（或称承包经营权）的权能。否则必然形成人民政府之行政权力强植于集体土地所有权，形成行政权力对集体土地所有权的干预和破坏，侵害集体土地所有权制度，也必然形成行政权力对“村民自治原则”的严重破坏。

（五）从《物权法》的角度出发，本案涉案土地之所有权人为宾川县金牛镇太和居委会第七居民小组，由此派生出的土地承包经营权（或称土地管理使用权）依法应依据土地所有权人的集体意志结合《村民委员会组织法》的相关规定和涉案当事人对涉案土地管理经营的事实，以签订《土地承包合同》或者以土地所有者集体许可的方式（最好是明示许可的方式）加以确定。

被上诉人原审第三人杨**同意上述答辩意见。

被上诉人宾川县金牛镇太和社区居民委员会第七居民小组未作二审答辩。

本院查明

上诉人杨**、张**、杨**、杨**、杨**证明起诉主张的十九份证据，被上诉人金牛镇人民政府证明答辩主张的十三份证据，被上诉人第三人杨**、杨**提交证明答辩主张的三份证据均已随案移送本院。二审诉讼中，各方当事人均未向本院提交新证据并对审原质、认证意见，认定事实均无异议，本院对原审法院质、认证意见及认定事实依法予以确认。

根据各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：金牛镇人民政府于2014年5月19日作出《土地使用权确权决定书》是否合法；原审判决是否适当。

本院认为

本院认为，上诉人杨**、张**、杨**、杨**、杨**与第三人杨**、杨**产生的农村土地承包经营权纠纷，属家庭成员间为赡养第三人杨**产生的争议。它不属于《土地管理法》第十六条规定的：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”的范畴。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。国土资源部关于《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：农村土地承包经营权争议不作为争议案件受理。上述法律法规没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权，基层人民政府只对承包经营权纠纷享有调解权，金牛镇人民政府对本案不具有确权的主体资格，其对上诉人杨**、张**、杨**、杨**、杨**与第三人杨**、杨**所作《土地使用权确权决定书》，属超越权限作出的具体行政行为，不具有合法性，应当依法撤销。

此外，被上诉人金牛镇人民政府于2014年5月19日作出《土地使用权确权决定》，违反《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款及2003年2月25日，最**法院作出《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法*（2003）5号）规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”上诉人杨**、张**、杨**、杨**、杨**对被上诉人金牛镇人民政府所作《土地使用权确权决定》不服，应当适用复议前置程序，但确权决定告知可选择申请复议或提起诉讼，对救济途径告知错误，属程序违法，亦应依法撤销。

综上，原审人民法院确认金牛镇人民政府对本案不具有确权的主体资格，其对上诉人杨**、张**、杨**、杨**、杨**与第三人杨**、杨**所作《土地使用权确权决定书》，属超越权限作出的具体行政行为，且程序违法，不具有合法性，应当依法撤销的判决，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应当维持。上诉人杨**、张**、杨**、杨**、杨**“金牛镇人民政府所作《土地使用权确权决定书》处理程序违法，应当依法撤销，同时应当判决被上诉人金牛镇人民政府在法定期间重新作出具体行政行为”等的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨**、张**、杨**、杨**、杨**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十二月二十二日