上诉人卢**因水务行政许可上诉一案二审行政判决书

审理经过

上诉人卢**因水务行政许可一案，不服湖南省临武县人民法院（2013）临行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月9日公开开庭审理了本案。上诉人卢**及其委托代理人王**，被上诉人临武县水务局的委托代理人朱**、陈**，原审原告廖*，原审第三人临武县棉花地水电站的执行事务合伙人雷**及其委托代理人胡瑞合到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2001年12月28日，雷**、李**向临武县人民政府、临武县水电主管部门、武源乡政府提交《关于兴建临武县棉花地梯级电站的请示》，请求批准兴建棉花地梯级电站。2002年1月13日，临武**电局下发临水字（2002）02号文件，同意在武源乡二联村委会棉花地地段兴建电站。2002年8月，临武县水利水电工程管理站勘测设计室作出临武县棉花地水电站工程初步设计。2002年11月25日，临武县水务局以临水务（2002）17号文件向郴**利局请求批准由临武县水利水电工程管理站勘测设计室作出的临武县棉花地水电站工程初步设计，郴**利局于2003年1月6日收到该文件后作出郴水字（2003）03号文件向湖**利厅转报《临武县棉花地水电站初步设计报告》，湖**利厅于2003年1月27日以湘水农电（2003）8号文件作出批示：希望设计单位进一步优化设计，减少投资，项目业主积极筹集资金，争取早日建成投产。2003年3月31日，临武县发展计划局以临计字（2003）11号文件同意临武县棉花地水电站的立项。2003年1月1日，临武县水务局向临武县棉花地水电站颁发取水（临水）字第（2003）1110-0132号取水许可证，该证载明的法定代表人为雷**，取水有效期限为2003年1月1日至2005年12月31日。2003年5月20日，经雷**介绍，卢**、廖*（甲方）与雷**、雷**（乙方）签订《联合开发棉花地电站协议》。该协议约定成立临安**限公司，甲方占90%的股份，乙方占10%的股份，前期投资确认为30万元，该款由甲方分批支付给乙方等事宜。2003年5-6月，卢**、廖*分两次共支付10万元给雷**，还另购买交通工具、材料若干。事后，卢**、雷**与当地部分村民签订征地补偿协议，并支付相应的补偿款。2003年11月6日，临武县水务局以电站开发业主不具备资本金、未与武源乡政府协调好关系、多方想到该地办电站产生矛盾纠纷、造成隐患为由作出临水（2003）29号文件，该文件吊销了雷**取得的（临水）字（2003）第1110-0132号取水许可证。2005年3月29日，雷**（甲方）与雷**（乙方）签订《临武县棉花地水电站合伙开发建设协议书》，该协议约定甲方前期（2003年5月前）申报办理电站批复的有关费用共计人民币30万元（包括考察、筹建、工资、办证、旅差等），由电站一次性补偿给甲方，甲方保留电站10%的股份；甲方在2003年5月后与卢**合伙期间的有关费用（包括施工材料、配套设备、征地补偿等）由电站核实后一次性补偿卢**等。事后，卢**、廖*多次赴临武县、郴州市、湖南省有关部门上访。2005年8月25日，雷**向临武县水务局提交书面报告，将原由雷**办理的立项批复、取水许可证等相关证件变更为雷**的名称。2005年8月26日，临武县水务局以临水（2005）25号文件将临武县棉花地水电站的开发权批复给雷**。当日，临武县水务局作出的临水（2005）25号文有两个，两者不同之处在于批复给雷**的理由上，一个文的理由是“临武县棉花地水电站的开发权先由临武**电局以临水字（2002）02号文件批复给雷**开发商，但已两年多未能开工，根据临政办发（2004）3号文件精神，此批复已自行失效。现临武县棉花地水电站的开发权批复给你”，另一个文的理由是“临武县棉花地水电站的开发权先由临武**电局以临水字（2002）02号文件批复给雷**开发商，现根据你与雷**合伙开发临武县棉花地水电站的协议，将临武县棉花地水电站的开发权变更给你”。卢**、廖*不服向郴**利局提出行政复议，要求撤销临武县水务局临水（2005）25号文，郴**利局于2007年4月20日作出郴水复决字（2007）1号行政复议决定，决定维持临水（2005）25号具体行政行为。2007年5月16日，卢**、廖*向法院起诉，请求撤销临武县水务局作出的两份不同内容的临水（2005）25号《关于同意兴建临武县棉花地水电站的批复》，要求临武县水务局责令临武县棉花地水电站停止施工。2007年7月12日，临武县水务局以临武县棉花地水电站资料不全为由作出临水（2007）29号文件，撤销临水（2005）25号文件。2005年，卢**、廖*向郴州**民法院提出民事诉讼，要求确认其与雷**、雷**于2003年3月29日签订的《联合开发棉花地水电站协议》有效，由雷**、雷**继续履行协议；确认雷**与雷**于2005年3月29日签订的《临武县棉花地水电站合伙开发建设协议书》无效，要求雷**与雷**停止侵权，停止对临武县棉花地水电站开发建设经营行为；要求雷**及雷**赔偿经济损失802，500元。郴州**民法院于2006年5月29日作出（2005）郴民一初字第23号民事裁定，该裁定认为雷**在签订合同及履行合同过程中，具有非法占有及骗取卢**、廖*的财物，且数额巨大，已涉嫌构成《中华人民共和国刑法》第二百二十四条第（五）项规定的合同诈骗罪，应移送公安机关立案侦查，裁定驳回卢**、廖*的起诉。公安机关立案后至今未果。湖**利厅于2007年11月23日印发《关于“四无”水电站清理整顿实施方案》，临武县人民政府办公室于2008年7月11日印发《临武县“四无”水电站清理整顿实施方案》，同时列附表一，即《临武县“四无”水电站清理整顿分乡包站安排表》，将临武县棉花地水电站初步认定为“无立项、无审批、无设计、无管理”电站。2008年8月1日，郴**利局对临武县棉花地水电站下达“四无”水电站整顿通知书，遂临武县棉花地水电站进行逐步整改。2008年7月15日，临武县棉花地水电站至临武县工商行政管理局办理工商登记。2009年1月2日，卢**、廖*向法院起诉，要求确认临武县水务局不拆除临武县棉花地水电站的行为违法，责令临武县水务局限期拆除临武县棉花地水电站的建筑物、构筑物。法院于2009年4月29日判决驳回卢**、廖*的诉讼请求，卢**、廖*不服提起上诉，之后又撤回上诉。2009年11月2日，临武县棉花地水电站通过临武县**领导小组的验收。2011年8月16日，经湖南省农村水电及电气化发展局的委托，郴**利局对临武县棉花地水电站进行销号验收。2008年12月23日，卢**得知雷**在向临武县水务局申请取水许可时，以“卢**与雷**、雷**于2003年5月20日签订的《联合开发棉花地电站协议》尚未解除，仍然有效，其与棉花地水电站有利害关系等”为由，向临武县水务局书面提出听证申请，临武县水务局未接受该申请，于2011年6月28日向临武县棉花地水电站颁发（湘*）字（2011）第12号取水许可证。对此，卢**、廖*不服，于2012年8月14日向法院起诉，在审理过程中临武县水务局自行撤销该取水许可。2012年12月10日，雷**以临武县棉花地水电站的名义再次向临武县水务局申请办理取水许可证，临武县水务局受理后依法举行听证会，临武县水务局听证后认为，卢**、廖*与雷**在电站建设期间存在的纠纷应当提交公安、检察机关侦查，不属于取水行政许可听证的审查范围，湖南省郴州**民法院裁定雷**涉嫌合同诈骗罪，证明卢**、廖*与雷**个人存在纠纷，与雷**无直接经济关系，不能证明卢**、廖*与临武县棉花地水电站存在纠纷，其两人从严格意义上讲，不属于本次取水许可的利害关系人，临武县棉花地水电站申请取水许可符合法律规定。遂于2013年3月8日作出临水决字（2013）1号取水行政许可决定，决定给予临武县棉花地水电站取水行政许可。卢**、廖*不服，向郴**利局申请复议，郴**利局于2013年5月20日作出郴水复决字（2013）1号行政复议决定，决定维持临武县水务局作出的临水决字（2013）1号取水行政许可决定。经郴**利局多次通知，卢**、廖*于2013年7月31日领取该行政复议决定书。卢**、廖*仍不服，于2013年8月14日向法院起诉，请求法院撤销临水决字（2013）1号取水行政许可决定，责令临武县水务局重新审查。

一审法院认为

原审法院认为：本案争议的焦点有两个，一是卢**、廖*是否为本案的适格原告，二是被诉具体行政行为是否合法。关于第一个争议焦点，卢**、廖*于2003年5月20日与当时的临武县棉花地水电站负责人雷**、合伙人雷**签订《联合开发棉花地电站协议》，按约定支付了部分购股金（10万元）、购买交通工具及若干施工材料，并向当地部分村民进行征地补偿，属该电站股东之一，即卢**、廖*系该电站的利害关系人，卢**、廖*不服临**务局作出的临水决字（2013）1号取水行政许可决定向法院提起行政诉讼，符合《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，是本案的适格原告。关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（二）项的规定，综合分析本案诉辩双方所举证据、依据和当事人的陈述，临**务局的行政主体资格适格，被诉具体行政行为的主要证据充分，适用法律、法规正确，也不存在滥用职权的情形。本案中，被诉具体行政行为是否合法的关键是如何理解《取水许可和水资源费征收管理条例》第十八条第三款的规定，即因取水申请引起争议或诉讼的，审批机关应当书面通知申请人中止审批程序；争议解决或者诉讼终止后，恢复审批程序。对此，卢**、廖*与雷**或雷**之间的争议并非因取水行为而引起的争议，也并非是水事主体因开发利用水资源和防治水害发生而产生的争议，同时，雷**向临**务局申请取水许可时不是以其个人名义而是以临武县棉花地水电站的名义申请的，包括卢**、廖*在内的该水电站所有股东对该水电站发电运营所产生的效益均为受益者，对于卢**、廖*在该水电站中占有多少股权可向法院提起民事确权之诉，因此，给予临武县棉花地水电站取水许可不存在影响卢**、廖*重大利益的情形，临**务局通过听证后决定给予临武县棉花地水电站取水许可符合法律规定，应当予以维持。据此，经该院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，原审判决：维持被告临**务局于2013年3月8日作出的临水决字（2013）1号取水行政许可决定。案件受理费50元，由原告卢**、廖*负担。

上诉人诉称

上诉人卢**不服上述行政判决上诉称：一、原审判决认定事实错误，临武县棉花地水电站不具备合法取水主体资格。1、临武县棉花地水电站的建设批复文件中的权利主体为雷**，而临武县棉花地水电站现在的权利主体是雷裕柏，故其建设是不合法的；2、临武县棉花地水电站是“四无电站”，且该电站的工商登记不合法。二、利害关系人纠纷尚未解决且临武县棉花地水电站涉及的诉讼并未终结，故原审判决未适用《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十条的规定是错误的。上诉请求：撤销（2013）临行初字第38号行政判决，撤销临水决字（2013）1号取水行政许可决定。本案一、二审诉讼费由临武县水务局负担。

被上诉人辩称

被上诉人临武县水务局答辩称：1、卢**、廖*与雷**、雷**签订的《联合开发棉花地水电站协议》自始无效；2、临武县棉花地水电站在获得取水许可时已不属于“四无电站”；3、临武县棉花地水电站在获得取水许可前已取得工商登记，其工商登记是否合法不属于被上诉人的行政管辖及许可范围；4、上诉人提出的利害关系人纠纷尚未解决，这实质上是临武县棉花地水电站内部的所有权或股权纠纷，并不是该电站以外的人与同一水资源有利害关系所发生的纠纷，上诉人并不属于利害关系人的范畴。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。

原审原告廖*陈述：与上诉人卢**的意见一致。

原审第三人临武县棉花地水电站陈述：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。1、上诉人不是被诉具体行政行为的相对人，也不是利害关系人，故不具备诉讼主体资格；2、上诉人与雷**等人之间的纠纷与取水许可无关，不属于行政许可的审查范围。

本院查明

本院查明的案件事实与原审法院查明的案件事实一致。

本院认为

本院认为，被上诉人临武县水务局作为县级政府水行政主管部门，具有审批取水许可申请的职责。本案争议的焦点是：一、被诉具体行政行为认定事实是否清楚；二、被诉具体行政行为适用法律是否正确。

一、关于被诉具体行政行为认定事实是否清楚的问题。本案中，临武县棉花地水电站项目建设初期的立项批复等相关证件的权利人是雷**，但在2005年8月份，雷**与雷**达成共同开发水电站的协议，将该水电站的立项批复等相关证件的权利人变更为雷**，也办理了相应的变更手续并告知被上诉人，亦不影响该水电站建设的合法性。临武县棉花地水电站于2008年7月11日被临武县人民政府认定为“四无电站”，湖南省农村水电及电气化发展局于2011年8月15日委托郴州市水利局对该电站进行“四无电站”销号验收，故被上诉人认定该电站不属于“四无电站”是正确的。临武县棉花地水电站在申请取水许可时依法提交了取水单位的法定身份证明文件即其工商登记材料等，对于工商登记是否合法不属于取水许可的审查范围。另，《取水许可和水资源费征收管理条例》第十一条规定，申请取水应当提交下列材料：（一）申请书；（二）与第三者利害关系的相关说明；（三）属于备案项目的，提供有关备案材料；（四）**务院水行政主管部门规定的其他材料。建设项目需要取水的，申请人还应当提交由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容。《取水许可管理办法》第十条规定，《取水条例》第十一条第一款第四项所称的**务院水行政主管部门规定的其他材料包括：（一）取水单位或者个人的法定身份证明文件；（二）有利害关系第三者的承诺书或者其他文件；（三）建设项目水资源论证报告书的审查意见；（四）不需要编制建设项目水资源论证报告书的，应当提交建设项目水资源论证表；（五）利用已批准的入河排污口退水的，应当出具具有管辖权的县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构的同意文件。本案证据显示，临武县棉花地水电站在申请取水时提交了上述法律、法规规定的申请材料，被上诉人依此认定临武县棉花地水电站提交的申请材料齐全，并对申请材料进行审查符合法律规定。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第十七条的规定，审批机关受理取水申请后，应当对取水申请材料进行全面审查，并综合考虑取水可能对水资源的节约保护和经济社会发展带来的影响，决定是否批准取水申请。被上诉人在收到申请材料及临武县棉花地水电站的建设程序批复文件后依法举行听证，结合听证各方提出的意见，认为临武县棉花地水电站的建设程序合法，符合江河流域的综合规划，且没有损害他人利益，该电站的开发建设有利于水资源的合理利用、带动当地经济社会发展，据此给予临武县棉花地水电站取水行政许可符合法律规定，并无不当。综上所述，被上诉人认定临武县棉花地水电站具备取水主体资格，符合取水申请法定条件的事实清楚，故上诉人提出临武县棉花地水电站不具备取水主体资格的上诉理由不成立，不予支持。

二、关于被诉具体行政行为适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十七条规定，行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。该法第三十八条第一款规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。本案中，临武县棉花地水电站具备取水主体资格，提交的申请资料符合法律规定，被上诉人根据《中华人民共和国行政许可法》第三十七条、第三十八条和《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律、法规的规定给予临武县棉花地水电站取水行政许可，适用法律正确。另，《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十条规定了不予批准取水许可的情形，本案证据显示，临武县棉花地水电站不存在该条规定的不予批准取水许可的情形，被上诉人未适用该条规定并无不当。《取水许可和水资源费征收管理条例》第十八条第三款规定，因取水申请引起争议或者诉讼的，审批机关应当书面通知申请人中止审批程序；争议解决或者诉讼终止后，恢复审批程序。本案中上诉人所提的纠纷系上诉人与廖*、雷**、雷**等人在临武县棉花地水电站建设过程中发生的股权、权属纠纷，并非因取水、用水所引起的争议或诉讼，上诉人所提的股权、权属纠纷不属于该条款规定的情形。同时，上诉人所提及的诉讼系上诉人与雷**的合伙协议侵权纠纷之诉，因雷**涉嫌合同诈骗罪被本院裁定驳回起诉，该诉讼与临武县棉花地水电站无关联，不影响临武县棉花地水电站的取水许可审批程序，故被上诉人未中止审批程序是正确的。因此，上诉人提出原审判决未适用《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十条的规定是错误的上诉理由不成立，不予支持。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人卢**负担。

本判决为终审判决。

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裁判日期

二〇一四年一月二十日