深圳市光明新区经济服务局、和田**公司、安华洲利**有限公司与深圳市**限公司许可类二审行政判决书

审理经过

上诉**有限公司、安华洲利**有限公司因深圳市**限公司诉深圳市光明新区经济服务局经济贸易行政许可行为一案，不服深圳市宝安区人民法院（2014）深宝法行初字第206号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定，2014年6月13日，原告深圳市**限公司向被告深圳市光明新区经济服务局提交《申请书》，请求被告尽快办理其申报的股权变更报批事宜。被告当日受理后，向原告和第三人和田**公司和安华洲利**有限公司发出《听证权利告知书》，根据第三人提出的听证申请，被告向原告和第三人发出《深圳市光明新区经济服务局关于安华洲利**有限公司股权转让事项的听证通知书》，将举行听证的时间、地点通知原告和第三人。2014年6月19日被告向原告和第三人发出《深圳市光明新区经济服务局关于安华洲利**有限公司股权转让及其听证事项补充通知书》，要求原告于6月25日之前补充提交相关资料。2014年6月21日，原告对上述《听证事项补充通知书》作出回复。2014年6月25日，被告向原告和第三人发出《深圳市光明新区经济服务局关于安华洲利**有限公司股权转让事项听证事项告知书》，告知其拟作出不予行政许可的决定。原告于2014年6月26日书面放弃上述《听证事项告知书》的听证权利。2014年6月27日被告举行听证，第三人参加了听证会，向被告提交《安华洲利**有限公司董事会决议》，不同意和田**公司与原告于2011年6月21日签订的《股权转让协议》。被告经审查认为，根据《最**法院关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定》、《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》、《深圳经济特区公证条例》、《深圳市实施行政许可若干规定》、《关于外商投资的公司审批登记管理法律适用若干问题的执行意见》、《深圳市经济贸易和信息化委员会行政许可实施办法》有关外商投资企业股权变更的规定，原告提交的申请材料不齐全，首先缺少第三人安华洲利**有限公司董事会同意股权转让的决议、经境内公证机构公证的股权转让协议公证书、合法有效的安华洲利**有限公司批准证书、中国注册的会计师事务所出具的安华洲利**有限公司最近财务年度的审计报告，也没有提交可以替代上述文件的人民法院或仲裁机构关于变更企业投资者股权的生效裁决以及人民法院就相关裁决出具的《协助执行通知书》；其次，原告提交的《股权转让协议》在具体受让方、股权转让价格、履行期限、受让方相应的权利和义务等主要内容方面不明确，存在不确定性，原告也没有按照被告要求在规定期限内补充提供经转让双方共同认可的对上述不确定内容予以明确的协议；第三，第三人安华洲利**有限公司权力机构（董事会）不同意原告提交的《股权转让协议》。因此，被告于2014年7月2日对原告作出《不予行政许可决定书》。原告不服，遂诉至原审法院。另查，2012年1月11日，深圳**民法院作出（2011）深中法民四初字第213号民事判决书，判决第三人和田**公司和安华洲利**有限公司于本判决生效之日起十日内履行转让安华洲利**有限公司100%股权的报批手续，逾期不履行的，原告深圳市**限公司可自行报批。和田**公司和安华洲利**有限公司不服，向广东**民法院提起上诉，广东**民法院于2012年11月13日作出（2012）粤高法民四终字第64号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。和田**公司和安华洲利**有限公司向最**法院申请再审，最**法院于2013年11月12日作出（2013）民申字第1307号民事裁定书，裁定驳回和田**公司和安华洲利**有限公司的再审申请。2014年5月21日，深圳**民法院向被告深圳市光明新区经济服务局发出《司法建议》，对（2011）深中法民四初字第213号民事判决书第一项内容释明法律上的文义为：和田**公司和安华洲利**有限公司应当在本判决生效之日起十日办理将安华洲利**有限公司100%股权转让给深圳市**限公司的手续；如和田**公司和安华洲利**有限公司未在判决规定期限内履行报批义务的，深圳市**限公司可自行报批，无须另行提供须由和田**公司和安华洲利**有限公司参与提供的报批文件。在此情况下，深圳市**限公司持生效裁判文书向外商企业审批部门和工商登记部门申请办理有关转让安华洲利**有限公司100%股权转让手续的，有关部门应予办理。2014年9月4日，深圳**民法院向深圳市光明新区经济服务局发出（2014）深中法执字第1334-1号协助执行通知书，请深圳市光明新区经济服务局依法对深圳市**限公司与和田**公司、安华洲利**有限公司签署的关于转让安华洲利**有限公司100%股权的《股权转让协议》进行审批。

一审法院认为

原审法院认为，根据深圳市贸易工业局《关于委托行使相关审批权限的复函》，被告深圳市光明新区经济服务局依法有权在一定范围内行使辖区内的外商投资审批和加工贸易审批等职责。根据《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》第二条的规定，本规定所称的外商投资企业投资者股权变更，是指依照中国法律在中国境内设立的中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业（以下统称为企业）的投资者或其在企业的出资（包括提供合作条件）份额（以下称为股权）发生变化。包括但不限于下列主要原因导致外商投资企业投资者股权变更：（一）企业投资者之间协议转让股权；（二）企业投资者经其他各方投资者同意向其关联企业或其他受让人转让股权；（三）……。《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》第九条的规定，“由于本规定第二条（一）、（二）项原因需要变更股权的，企业应向审批机关报送下列文件：（一）投资者股权变更申请书；（二）企业原合同、章程及其修改协议；（三）企业批准证书和营业执照复印件；（四）企业董事会关于投资者股权变更的决议；（五）企业投资者股权变更后的董事会成员名单；（六）转让方与受让方签订的并经其他投资者签字或以其他书面方式认可的股权转让协议；（七）审批机关要求报送的其他文件。”根据以上规定，外商投资企业投资者股权变更报批的主体是外商投资企业，且需要备齐所有文件。本案中，原告根据深圳**民法院（2011）深中法民四初字第213号民事判决书及广东**民法院（2012）粤高法民四终字第64号民事判决书向被告自行报批，被告根据上述规定，认为原告缺少了必须提交的文件，属于适用法律错误，其作出《不予行政许可决定书》依法应当予以撤销，被告应当就此重新作出处理。判决：一、撤销被告深圳市光明新区经济服务局于2014年7月2日作出的《不予行政许可决定书》；二、被告深圳市光明新区经济服务局于本判决生效之日起60日内对原告深圳市**限公司申请的股权变更报批事宜重新作出具体行政行为。

上诉人诉称

上诉**有限公司、安华洲利**有限公司不服原审判决上诉称，上诉请求：1、撤销原审判决；2、驳回被上诉人深圳市**限公司的全部诉讼请求；3、由被上诉人深圳市**限公司承担本案的全部诉讼费用。上诉理由：1、一审法院关于“深圳市光明新区经济服务局作出的《不予行政许可决定书》适用《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》属适用法律错误”的认定是错误的。《中华人民共和国外商投资企业法》第十条规定：外资企业分立、合并或者其他重要事项变更，应当报审查批准机关批准，并向工商行政管理机关办理变更登记手续：第二十三条规定：**务院对外经济贸易主管部门根据本法制定实施细则，报**务院批准后施行。根据上述法律的授权，对外经济贸易部于1990年12月12日制定并发布了《中华人民共和国外资企业法实施细则》，1997年5月28日制定颁布了《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》。目前，上述《细则》和《规定》是外商投资企业主管部门对外资企业的经营管理活动、对审批事项进行审查的唯一有效法律依据，也就是说，深圳市光明新区经济服务局只能依据上述规定对行政许可申请进行审查。根据上述规定，本案被上诉人本无资格申请报批，只是基于深圳中院（2011）深中法民四初字第213号民事判决书和广**高院（2012）粤高法民四终字第64号民事判决书，才赋予其申请报批的权利。但上述判决并未确认其报批时无需提交上述规定的报批时应当提交的报批文件，更未确认《股权转让协议》已生效，因此，深圳市光明新区经济服务局依据上述规定对被上诉人的许可申请进行审查并无不当，更不存在适用法律错误。2、深圳市光明新区经济服务局作出的《不予许可行政决定书》程序合法，实体正确。深圳市光明新区经济服务局在受理了被上诉人的申请后，依法向被上诉人送达受理通知书，并依据《行政许可法》的有关规定，组织了相关利害关系人进行听证。金**公司自愿放弃听证权利，不影响深圳市光明新区经济服务局作出《不予行政许可决定书》程序的合法性。外商投资企业转让股权需经主管机关批准，报批时应按法律、法规的要求向审批机关提交符合法律、法规规定的全部文件。金**公司报批时未按规定提交全部文件，缺少了必须提交的文件，故依法只能作出不予许可的决定。3、本案不是司法协助行为，深圳市光明新区经济服务局对被上诉人的许可申请只能依据上述规定进行审查。根据《深圳市经济贸易和信息化委员会行政许可实施办法》的规定，人民法院需要深圳市光明新区经济服务局协助执行的，应当向深圳市光明新区经济服务局提交：（1）人民法院或仲裁机构关于变更企业投资者股权的生效裁决；（2）人民法院就相关裁决出具的《协助执行通知书》。由于生效的深圳中院（2011）深中法民四初字第213号民事判决书和广**高院（2012）粤高法民四终字第64号民事判决书只确认被上诉人有权自行报批，并未确认双方《股权转让协议》已生效，更未确认股权已归被上诉人所有，因此，相关人民法院依法不能（事实上也未）向深圳市光明新区经济服务局发出《协助执行通知书》，要求深圳市光明新区经济服务局批准被上诉人的申请许可，或无需依据《规定》的要求对被上诉人的许可申请进行审查。

上诉人深圳市光明新区经济服务局不服原审判决上诉称，上诉请求：1、撤销原审判决；2、维持深圳市光明新区经济服务局于2014年7月2日作出的《不予行政许可决定书》；3、判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。上诉理由：1、按照一审的认定意见，将会造成行政主管审批机关面临无法可依、无法开展行政审批工作的局面。《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》是目前国家商务部规范外商投资股权变更的唯一法律依据，也是外商投资主管机关审批外商投资股权变更唯一的法律依据。本案中的外商投资企业系澳门投资者在境内设立的外商投资企业，因此，在涉及澳门投资者在深圳举办的外商独资企业的股权变更审批问题上，要求申请人（被上诉人）按照《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》第九条规定提交申报材料并无不当。商务部办公厅2006年3月18日对厦门市外商投资局《关于对外商投资企业股权变更有关问题的答复》意见，要求商务主管部门在审批外商投资企业投资者股权变更时应严格按照《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》规定的程序办理。2、《深圳市实施行政许可若干规定》和《深圳市经济贸易和信息化委员会行政许可实施办法》是深圳市关于外商投资企业股权变更行政审批的具体规范。《深圳市经济贸易和信息化委员会行政许可实施办法》仅对申请外商投资企业股权变更应当提交的申报材料做出了规定，并未区分申请人是限于外商投资企业本身或是受让方。因此，上诉人按照《深圳市经济贸易和信息化委员会行政许可实施办法》规定要求被上诉人提交上述材料并无不妥。3、一审对上诉人作出不予行政许可决定的主要事实依据未作审查和认定，属不当，应予纠正。上诉人作出不予行政许可决定，所依据的另一主要事实是“你公司提交的《股权转让协议》在具体受让方、股权转让价格、履行期限、受让方相应的权利和义务等主要内容方面不明确，存在不确定性，你公司也没有按照我局要求在规定期限内补充提供经转让双方共同认可的对上述不确定内容予以明确的协议。”对上诉人做出不予行政许可所依据的上述主要事实，即《股权转让协议》是否在上述内容方面存在不确定性、上诉人据此作出不予行政许可是否合法等，一审均未作审查和认定，属不当。被上诉人作为受让人自行报批外商投资企业股权变更，也应当提交股权转让协议。否则，外商投资审批机关将无法进行任何审查，也没有审查的对象和内容，也就意味着外商投资审批主管机关“受理和审批外商投资企业股权转让的职权”依法不存在。上诉人作为外商投资企业股权变更审批机关，其对股权转让协议的审查不仅限于形式审查，而是一种实质审查。包括转让方、受让方、股权转让价格等，以便于行政主管机关在外商投资企业股权变更批准文件中对这些核心要点进行审批记载。且被上诉人提交的《股权转让协议》在受让方、转让价格、双方权利义务等核心内容上存在不确定性，上诉人作为审批机关无法按照该《股权转让协议》内容对受让方、股权转让价格等进行确定性的核准。4、按照一审的认定意见，可以理解为受让人自行申报外商投资企业股权变更不属于上诉人的法定职权和受理范围，上诉人的行为将属于无法定职权，而非适用法律错误。

被上诉人辩称

被上诉人深圳市**限公司答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。深圳市光明新区经济服务局针对深圳市**限公司依据司法判决进行自行报批的情况，适用《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》、《深圳市经济贸易和信息化委员会行政许可实施办法》要求深圳市**限公司提供安**公司董事会同意股权转让的决议、股权转让协议公证书、安**公司批准证书、安**公司最近财务年度审计报告等资料明显存在错误。本案自行报批的直接依据是《最**法院关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定》第六条，而原审判决不再对相应事实问题进行认定并不违反法律规定。深圳市光明新区经济服务局在《不予行政许可决定书》理由三中认为安**公司权力机构不同意提交《股权转让协议书》的观点错误。

本院查明

经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。

本院认为

本院认为，本案审查的是深圳市光明新区经济服务局于2014年7月2日作出的《不予行政许可决定书》的合法性。而执法主体具备法定职权是被诉具体行政行为合法的构成要件之一。根据《深圳市光明新区管理暂行规定》第九条规定，市政府设立新**委员会（以下简称新区管委会），新区管委会是市政府的派出机构，在新区范围内行使市政府决定由区级政府行使的职责…第十三条规定，未在新区设立派出机构的市政府有关部门可以根据新区管理的需要，将其行使的行政审批、行政处罚等行政管理权依法委托新区管委会在新区范围内行使。但是依据法律、法规规定由县（区）级政府或者其有关部门行使的行政审批等行政管理权，由宝安区政府统一组织委托新区管委会在新区范围内行使。根据上述规章的规定，新区管委会可以接受有关部门的委托行使相关的行政审批事项，但应当以实施委托的有关部门的名义作出。据此，对外商投资股权变更的相关行政许可权限，既不属于深圳市光明新区经济服务局，也不属于深圳市光明新**委员会。真正有权作出行政许可事项的执法主体，应当是根据《深圳市光明新区管理暂行规定》第十三条的规定组织实施委托的有关部门。本案中，深圳市光明新区经济服务局作为设置在光明新区处理外商投资事宜的行政部门，其有义务接受案件当事人的外商投资股权变更行政许可申请，但其在收到申请材料后，应当直接报实施委托的有关部门作出行政处理决定。案件中深圳市光明新区经济服务局直接以自己名义作出处理决定，缺乏法律依据，依法应予撤销。原审判决撤销涉案的《不予行政许可决定书》，处理结果正确，本院予以确认。但因深圳市光明新区经济服务局无权作出审批决定，原审判决要求深圳市光明新区经济服务局在60日内对深圳市**限公司申请的股权变更报批事宜重新作出具体行政行为，属于适用法律错误，本院依法予以撤销。深圳市光明新区经济服务局应当及时将申请材料提交有权作出行政审批的部门，并同时告知相关申请人。上诉**有限公司、上诉人安**圳）有限公司、上诉人深圳市光明新区经济服务局关于撤销原审判决的上诉请求，本院予以部分支持。被上诉人深圳市**限公司关于撤销涉案《不予行政许可决定书》的诉讼请求，本院予以支持。但其还要求法院责令深圳市光明新区经济服务局对股权转让合同报批作出予以行政许可之决定，缺乏法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（一）、（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、维持深圳市宝安区人民法院（2014）深宝法行初字第206号行政判决第一项。

二、撤销深圳市宝安区人民法院（2014）深宝法行初字第206号行政判决第二项。

三、驳回上诉人和田**公司、安华洲利**有限公司、深圳市光明新区经济服务局的其他上诉请求。

四、驳回被上诉人深圳市**限公司的其他诉讼请求。

本案一、二审案件受理费人民币200元由上诉人深圳市光明新区经济服务局负担人民币100元。由上诉**有限公司、上诉人安**圳）有限公司各自负担人民币50元。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月三十日