梁*等17人不服上思县住房和城乡建设局城乡建设规划行政许可二审行政判决书

审理经过

上诉人梁*、黄**、黎**、黄**、刘**、冯**、黄**、廖**、林**、刘**、黄**、李**、陆**、江**、黄**、黄**、林**因城乡建设规划行政许可一案，不服上思县人民法院2015年2月12日作出的（2015）上行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月12日受理了本案并依法组成合议庭，2015年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人梁*、黄**、黎**、黄**、刘**、冯**、黄**、廖**、林**、刘**、黄**、李**、陆**、江**、黄**、黄**、林**的诉讼代表人廖**及其共同委托代理人廖**，被上诉人上思县住房和城乡建设局（以下简称上思县住建局）的委托代理人韦**，一审第三人上思县**有限公司（以下简称上思**公司）的委托代理人梁**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审判决查明：原告梁*、黄**、黎**等十七人分别于2010年至2011年间向第三人宝**司购买位于上思县龙江半岛花园R7-4、R7-5、R8-1、R8-3的商品房。十七名原告因不服被告住建局规划行政许可，于2014年8月25日向一审法院提起诉讼，并于当日提交证据，其中含有被告于2013年4月15日作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可证。一审法院于2015年1月15日受理该案，并于2015年1月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于2015年1月27日向一审法院提交证据，其中含有其于2014年10月10日作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可证。原告于2015年2月4日开庭时称，其诉请撤销的是上述两份建设工程规划许可证。

一审法院认为

一审判决对各方当事人提供的证据作如下确认：

一、被告上思县住建局提供的：

1、上思县龙江半岛花园R7、R8区建设用地容积率调整后规划平面布置图，主张证明被告给第三人颁发的涉案建设工程规划许可证符合规划图。

2、上思县龙江半岛花园R7、R8区规划方案公示，主张证明规划方案已经依法公示。

3、上政函（2009）97号上思县人民政府关于同意上思县龙江半岛花园规划调整方案的批复，主张证明县政府已经规划调整方案并审批。

4、上思县龙江半岛花园7、8区建设用地容积率指标调整论证会意见，主张证明调整规划与规划论证。

5、建设工程规划许可证（2014年10月10日颁发），主张证明被告给第三人颁发建设工程规划许可证。

二、原告提供的：

1、商品房买卖合同十七份，主张证明原告的主体资格。

2、建设工程规划许可证（2013年4月15日颁发），主张证明住建局对第三人作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可证内容不具备法定要件，形式不合法。

3、建设工程规划许可证审批单，主张证明编号为上建（2014）城规管私建字第33号，工程规模为2870.65平方米。

4、附图，主张证明附图同被告提供的证据1（R7、8区建设用地规划平面布置图）一致。

5、宝**司预售龙江半岛花园R7、R8区商品房的效果宣传图片，主张证明规划R7、R8区的步行街出入口的绿地、步行街入口的半圆形大门建筑设施。

6、宝**司2015年元月15日公示的《关于龙江半岛花园小区R7区商铺规划设计调整的通告》，主张证明被告2013年4月15颁发给第三人的建字第4506212014000033建设工程规划许可证是违法的规划行政许可，第三人现在将步行街及入口旁的绿地作为建设用地。

三、第三人上**龙公司提供的：

1、商品房预售许可证，主张证明2010年前，被告住建局就颁发龙江半岛花园R7、8区的预售许可证给宝**司。

2、商品房买卖合同（黄**、廖**），主张证明宝**司于2011年间销售龙江半岛花园R7、8区住宅楼给本案各原告，在销售时附图有步行街商铺，不存在有另行告知与否的问题。

3、各原告与宝**司签订商品房买卖合同附件一，主张证明2009年，即原告与宝**司签订商品房买卖合同之前，被告住建局已经颁发行政许可，准许宝**司在龙江半岛花园R7、8区开发步行街商铺，不存在告知原告的问题。

经一审庭审质证，原告对被告提供的证据1-4的真实性无异议，但认为第三人在步行街建房违法；第三人对被告提供的证据1-5均无异议。被告和第三人对原告提供的证据1-3没有异议，但认为证据2、3已经失效。原告对第三人提供的证据2、3的真实性没有异议，但认为上述两份证据不能证明被告给第三人颁发建设工程规划许可证合法。被告对第三人提供的证据1-3没有异议。原告对被告提供的证据5有异议，认为证据5没有标明建筑的位置、附图等这些材料，不合法。被告和第三人对原告提供的证据4-6不清楚。原告认为第三人提供的证据1与本案无关。

一审判决对以上证据经质证确认如下：被告提供的证据1-4，原告及第三人对其真实性均无异议，故对上述四份证据，予以确认；被告提供的证据5，与本案有关联，予以确认。原告提供的证据1-3，被告和第三人对其真实性均无异议，予以确认；原告提供的证据4，因未能提供原件，亦未能提供与原件核对无误的复印件，故不予确认；原告提供的证据5、6，与本案无关，不予确认。第三人提供的证据1，与本案无关，不予确认；第三人提供的证据2、3，原告和被告对其真实性均无异议，予以确认。

一审判决认为：关于梁*、黄**、黎**等十七人是否具备起诉的主体资格的问题。梁*、黄**、黎**等十七人分别是上思县龙江半岛花园R7-4、R7-5、R8-1、R8-3商品房的业主，而被告分别于2013年4月15日、2014年10月10日作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可证均涉及上思县龙江半岛花园R7区与R8区之间的建筑，上述十七人认为被告向第三人颁发建字第4506212014000033建设工程规划许可证侵犯其合法权益，故其具备本案原告的主体资格。关于原告请求撤销建字第4506212014000033建设工程规划许可证的问题。根据原告的起诉日期以及提供的证据来看，原告在诉状中请求撤销的应是其提供的证据中被告于2013年4月15日作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可证，其当庭提出请求撤销被告于2014年10月10日作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可证属于提出新的诉讼请求，且没有正当理由，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，不予准许，故本案仅审理被告于2013年4月15日作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可证是否合法。然而，该份许可证已被被告于2014年10月10日作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可证否定，即目前该份许可证已经失效。故原告诉请撤销该份许可证已经没有法律意义。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告梁*、黄**、黎**、黄**、刘**、冯**、黄**、廖**、林**、刘**、黄**、李**、陆**、江**、黄**、黄**、林**的诉讼请求。本案受理费50元，由原告梁*等十七人共同负担。

上诉人诉称

上诉人梁*、黄**、黎**、黄**、刘**、冯**、黄**、廖**、林**、刘**、黄**、李**、陆**、江**、黄**、黄**、林**上诉称，一、一审法院剥夺上诉人的诉讼权利，程序违法。被上诉人在2015年1月27日提交证据时并没有依法同时提出书面答辩状，其在庭审上提交的书面答辩状，并没有辩称“2013年4月15日颁发给原审第三人的建字4506212014000033号《建设工程规划许可证》已失效。不具有可诉性”，而是在庭审辩论阶段中才辩称“2013年4月15日颁发给原审第三人的建字4506212014000033号《建设工程规划许可证》已失效”。因此对于被上诉人2013年4月15日颁发给原审第三人建字笫4506212014000033号《建设工程规划许可证》是否失效，是否可诉性，一审法院依法必须查明和作为本案的争议焦点，但一审法院并未作为案件查明的主要事实和征求我们是否补充证据进行审理，之后在判决书直接作出2013年4月15日《建设工程规划许可证》早已失效的裁判结论，剥夺了当事人辩论权利和举证权利，这是其一；其二、针对被上诉人庭上提出的2013年4月15日《建设工程规划许可证》早已失效的辩称理由，一审法院依法应容许上诉人补充证据，上诉人为了查明这一事实，庭后次日即2月5日向一审法院提交了被上诉人于2014年4月11日颁发给第三人的编号450621201404110901号《建筑工程施工许可证》，目的主要证明原审第三人在2013年4月15日《建设工程规划许可证》规定的有效期一年内领取了《建筑工程施工许可证》，2013年4月15日《建设工程规划许可证》并非自行失效的事实。可一审法院对这份直接影响判决结果的证据，并没有依法在判决书反应出来也没有表述上诉人补充这份证据的证明事实和是否采纳的裁判，违背了人民法院全面、客观审查核实证据的要求，属于违反法定程序的范围。二、一审法院对案件争议的主要事实没有认定。根据《城乡规划法》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理法》有关规定，下列事实是审查被上诉人作出规划行政许可行为合法性的主要审查内容，但一审法院并没有查明。1、从被上诉人于2013年4月15日、2014年10月10日向原审第三人颁发两份相同证号不同建筑面积的《建设工程规划许可证》的内容，无法认定建筑位置是位于江滨路的R7与R8区之间商铺建筑物，两份《建设工程规划许可证》的建筑位置不明，证实了两份证号相同的建设工程规划许可证形式不具有合法性，可一审法院没有查明。2、被上诉人依据原审第三人提交什么申请材料作出2013年4月15日《建设工程规划许可证》R7商铺建设面积2770.2平方米和2014年10月10日《建设工程规划许可证》R7区商铺建设面积859.2平方米，一审法院并未查明。3、2009年《上思县龙江半岛花园R7、R8区建设用地容积率调整后规划平面布置图》显示R7、R8区有规划步行街两旁商铺和比例尺数字，那么步行街两旁商铺规划建设面积，关系被上诉人作出规划行为是否符合2009年建设用地规划平面布置图，但一审法院并未查明。从该步行街两旁商铺图和比例尺数字，可以计算该步行街两旁商铺规划建设面积共约410平方米。那么，被上诉人将原来规划建设面积410平方米变为2770.2平方米再变为859.2平方米，难以自圆其说。4、根据《行政许可法》申请与受理的规定，行政许可机关必须有申请人提出书面申请和提交符合法定条件的申请材料，行政许可机关才可依法颁发行政许可证。但是被上诉人并没有提交原审第三人的书面《申请书》和相应的申请材料，那么一审法院认为“2013年4月15日《建设工程规划许可证》已被2014年10月10日《建设工程规划许可证》否定，已经失效”，依据什么事实作出这一裁判理由，在裁判文书查明事实部分并没有反应出来。既然原审第三人没有申请，被上诉人怎么作出2014年10月10日《建设工程规划许可证》来否定2013年4月15日《建设工程规划许可证》。5、根据《城乡规划法》和《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，原审第三人向被上诉人申请领取龙江半岛花园小区R7区商铺的《建设工程规划许可证》，必须提交如下的主要申请材料：（1）原审第三人的书面《申请书》、（2）龙江半岛花园小区建设项目批准、核准备案文件、（3）龙江半岛花园小区《建设用地规划许可证》、（4）龙江半岛花园土地使用的有关权属证明材料（即国有土地使用权出让合同）、（5）具有勘察设计资质单位对龙江半岛花园R7区商铺所做的《施工设计图纸》、（6）人防、环保部门审查意见材料，但被上诉人并没有提供以上这些申请材料，一审法院判决文书上也没有如实反应被上诉人没有提供以上这些材料，实属事实认定不当。三、一审法院认为2013年4月15日《建设工程规划许可证》已经失效，认为诉请撤销没有法律意义，缺乏事实和法律依据。事实上，2013年4月15日《建设工程规划许可证》并非失效，且原审第三人是按照2013年4月15日《建设工程规划许可证》作为龙江半岛花园小区R7区商铺建设施工的合法依据，仍然损害上诉人的合法权益。同时，上诉人在一审时要求同时诉请撤销2013年4月15日和2014年10月10日两份证号相同建设面积不同的《建设工程规划许可证》，有正当理由。1、如上所述，2013年4月15日《建设工程规划许可证》并非失效，且原审第三人是根据该规划许可证作为R7区商铺建设施工的合法依据，对上诉人仍然产生法律上的利害关系；2、2013年4月15日《建设工程规划许可证》和2014年10月10日《建设工程规划许可证》记载许可的内容，前者无法否定后者，后者也无法否定前者，且两份证号相同的《建设工程规划许可证》建设面积、范围不同。另外，2014年10月10日《建设工程规划许可证》R7区商铺建设面积859.2平方米与2009年龙江半岛花园小区R7、R8区规划的两旁商铺建设面积410平方米不符，超出规划建设范围，因此上诉人同时诉请撤销两份证号相同的《建设工程规划许可证》，是有正当理由的；3、两份证号相同的《建设工程规划许可证》形式上不具备合法性，且证号相同仅能认为被上诉人在行政许可方面存在阴阳行政许可行为，并不能代表被上诉人2014年10月10日《建设工程规划许可证》改变2013年4月15日《建设工程规划许可证》，即不存在被上诉人改变前一生行政许可行为。其一，两份证号相同的《建设工程规划许可证》形式上缺乏法定内容，即证书内容没有建设位置，建筑数量、层数、结构、容积率面积及各分类面积、附图及附件名称缺少施工设计图纸、建设用地平面图、各建筑物平面图等主要内容。其二，被上诉人作出2014年10月10日《建设工程规划许可证》，根据《行政许可法》，必须有原审第三人的申请，但没有证据反映原审第三人提交书面申请，上诉人只能认为被上诉人作出两份证号相同的《建设工程规划许可证》，是阴阳行政许可行为、即用于备案待查的是2014年10月10日《建设工程规划许可证》，给原审第三人施工建设的是2013年4月15日《建设工程规划许可证》，这是违法行政规划许可行为。被上诉人没有法律法规部门规章在不同年度时间颁发相同证号的《建设工程规划许可证》，2014年10月10日仅不过是被上诉人随意写的时间。基于上述事实理由，上诉人同时诉请撤销两份相同证号的《建设工程规划许可证》，是有正当理由的，是以同一事实同一理由提出主张，无须被上诉人另行答辩和提供证据，且被上诉人也就2014年10月10日《建设工程规划许可证》进行了答辩且提供了相应证据。在原审第三人没有申请，被上诉人无权改变2013年4月15日建设工程规划许可证另行作出证号相同建设面积不同的2014年10月10日建没工程规划许可证，被上诉人作出证号相同的规划许可证是基于同一申请行为，一审法院认为被上诉人改变的许可行为，没有事实法律依据。四、即使一审法院认为2013年4月15日《建设工程规划许可证》已经失效，诉请撤销该份许可证已经没有法律意义，判决驳回诉讼请求，也是错误的。根据最高法院《关于执行u003c；行政诉讼法u003e；若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，即使一审法院认为2013年4月15日《建设工程规划许可证》已经失效，不产生法律意义的，依法只能裁定驳回起诉，不应判决驳回诉讼请求。综上，一审判决事实认定不清、案件主要争议事实未予查明，且程序上违法，恳请二审法院依法撤销一审，并改判撤销被上诉人为原审第三人颁发的建字第4506212014000033号《建设工程规划许可证》；一、二审案件受理费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人上思县住建局辩称，一、被上诉人仅对上诉人提及的2013年4月15日给第三人颁发的建设工程规划许可证是否失效的问题进行答辩。其他的上诉人提及的2014年10月10日给第三人颁发的许可证是否合法的问题，没有必要答辩。原告提起诉讼以后，开始被告认为被诉的是2014年10月10日作出的行政行为，亦即2014年颁发的许可证，但是到了原告举证才发现，原告起诉的是不服2013年4月15日住建局给第三人颁发的建设工程规划许可证，所以当时被告对2014年颁发的许可证是否合法没有讨论。关于这个问题，上诉人在上诉状中认为，一审法院剥夺上诉人的举证和辩论权利。对被诉的具体行政行为是否失效的问题，上诉人认为没有失效，认为第三人还在按照具体行政行为去实施，侵害他们的权利。实际上一审审理这个案件，并无剥夺原告的权利。首先，原告先起诉，原告收到法院的受理通知书，明确告知原告，原告也提供了证据，从原告提供的证据体现出原告起诉的是2013年的建设工程规划许可证，当时被告认为对2014年颁发的许可证不是被诉的对象。上诉人称，一审法院不给其辩论的权利是不符合实际的。被上诉人的答辩归结起来，被诉的具体行政行为，2013年给第三人颁发许可证已经失效。原告起诉没有实际意义，所以一审判决是正确的。从法律上规定，建设工程规划许可证有效期是1年，且建设工程许可证上注明有效期是1年。上诉人认为在1年内取得了建设工程施工许可证不失效，这个说法是没有法律依据的。广西的实施办法规定，办了施工许可证之后，许可范围没有实施的，没有办延期的话也是失效的。行政许可实施的情况，2013年的行政许可，在第二年报结的施工许可证，到了2015年开庭的时候才开工。2014年行政许可否认了2013年行政许可。内容都不一样了。一审法院认定事实和判决没有错误。二、被诉具体行政行为是否合法的问题，到底是否合法，因已失效，没有必要去探讨2013年的许可许可是否合法。本案如上诉人起诉2014年颁发的许可证，只能另外立案，被上诉人可以提供相关的证据、依据证明其合法性。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

一审第三人上**龙公司述称，同意被上诉人的诉讼意见。2013年建设工程规划许可证已经失效，而被诉具体行政行为也是合法的。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审庭审中，各方当事人均没有提供新的证据。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。

本院认为

本院认为，对本案居住在上思县龙江半岛花园R7-4、R7-5、R8-1、R8-3幢的上诉人梁*等17户业主产生利害关系的行政行为，主要是被上诉人上思县住建局给一审第三人上**龙公司颁发的涉案的建设工程规划许可证和相关的建设工程施工许可证。根据上诉人在一审的起诉日期以及提供的证据，其起诉请求撤销的是被上诉人上思县住建局于2013年4月15日作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可证，但上诉人起诉后，一审法院在立案受理并于2015年1月20日向被上诉人送达了起诉状副本及应诉通知书之前，被上诉人已于2014年10月10日作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可证，改变了2013年4月15日作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可的面积等内容，属于改变了行政行为，由于一审第三人上**龙公司虽然经申请取得被上诉人上思县住建局于2013年4月15日作出的建设工程规划许可证和相关的建设工程施工许可证，但没有实际开工，根据《广西壮族自治区实施u003c；中华人民共和国城乡规划法u003e；办法》第三十三条、《中华人民共和国建筑法》第九条的规定以及城乡建设规划许可的行规、惯例和常理，被上诉人上思县住建局原来于2013年4月15日作出的建字第4506212014000033建设工程规划许可证已经失效，其改变行政行为之后，于2014年10月10日作出的建设工程规划许可证以及与之相关的建设工程施工许可证才真正对上诉人梁*等17户业主产生利害关系。一审判决根据本案实际情况，驳回梁*等人的诉讼请求，并无不当。上诉人梁*等人对涉案的利益还可以通过另案诉讼等渠道进行救济。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。上诉人梁*等人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项和《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人梁*、黄**、黎**、黄**、刘**、冯**、黄**、廖**、林**、刘**、黄**、李**、陆**、江**、黄**、黄**、林**共同负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月十一日