钟*、黄*与内江市公路运输管理处判决书

审理经过

申诉人钟*、黄*因与被申诉人内江市公路运输管理处交通行政许可诉讼一案，不服四川省**民法院（2014）内行终字第32号行政判决，向四川省人民检察院提出申诉。四川省人民检察院于2015年1月20日向四川**民法院提起抗诉，四川**民法院于2015年5月6日作出（2015）川行抗字第1号行政裁定书，裁定由本院另行组成合议庭再审本案。本院依法组成合议庭，于2015年8月11日公开开庭审理了本案。申诉人钟*、申诉人黄*的委托代理人姚**、被申诉人内江市公路运输管理处的委托代理人柳*到庭参加诉讼，四川省人民检察院指派内江市人民检察院检察员刘*出庭履行职务。本案现已审理终结。

一审原告诉称

2014年3月17日，一审原告钟*、黄*起诉至内江市东兴区人民法院称：2012年6月8日，原告钟*、黄*向被告内江市公路运输交通管理处递交了《四川省达**训有限公司》行政许可申请，被告于2012年6月18日以u0026ldquo;目前驾校已满足市场需要u0026rdquo;等为由答复不予同意。原告不服，遂于2012年8月13日向一审法院起诉，由于被告对原告的申请未向社会公示，未组织有关专家对原告申请进行论证评审，也未举行听证，即以《回复》形式对原告申办驾校一事不予同意，违反法定程序，故一审法院判决：撤销被告内江市公路运输管理处2012年6月18日对原告钟*、黄*申办驾校不予同意的行为；被告依照法律、法规所规定的程序重新作出。判决生效后，被告于2012年12月3日向原告发出《交通行政许可申请补正通知书》，告知原告申办一级普通机动车驾驶员培训经营需补正十三项材料。原告收到该《补正通知书》后，多次向内**人大、政府、纪委等相关部门反映情况，请求职能部门督促被告作出具体交通行政行为。原告于2013年2月27日向被告提出书面补正异议。原告于同年4月底将相关材料补齐递交给被告，被告于2013年5月2日受理了原告u0026ldquo;普通机动车驾驶员培训经营许可u0026rdquo;申请，被告向原告出具了《受理通知书》并公示。2013年6月5日，被告以川运驾便（2013）3号文件即《关于暂停新增驾校和驾校升级专家论证评审工作的通知》、内江市交通运输局内市交发（2012）402号文件为依据作出《不予交通行政许可决定书》。该决定书超过法定期限，已在程序上违法，而以上述为依据作出具体行政行为，已在实体上违法。同时遗漏申请主体，因申办的驾校系原告钟*、黄*共同投资开办。此外，由于被告拖延作出具体行政行为，给原告造成大量人力、物力损失。故依法诉请人民法院撤销被告作出的《不予交通行政许可决定书》；追究被告和相关责任人的不作为的法律责任；判决被告向原告赔偿经济损失和精神损失10万元。

一审被告辩称

一审被告内江市公路运输管理处辩称：首先，被告作出具体行政行为时并未遗漏主体，因行政许可申请及相关签字仅有原告钟*。其次，被告在法院第一次判决生效后的次日即向原告发出《补正资料通知书》，当原告将相关资料陆续补齐后，被告于2013年5月2日依法向原告发出了《受理通知书》并公示。公示结束后，鉴于专家评审是必经程序，随即向省运管局提出《关于组织专家对四川省达**训有限公司申办一级普通机动车驾驶员培训经营进行论证评审的请示》。省运管局分管副局长任**于2013年5月30日在被告的请示文件上批复：请内江运管处按川运驾便（2013）3号文办理。被告于2013年6月5日作出编号为（2013）0601的《不予交通行政许可决定书》，并于承诺取件时间提前了两天，未超过法定时限，故程序合法。同时，被告依据内江市人民政府第32次常务会会议议定的u0026ldquo;总体原则是u0026lsquo;控制质量u0026rsquo;，在u0026lsquo;十二五u0026rsquo;期间不新增驾校数量，注重扩大现有驾校规模、提高驾校质量u0026rdquo;的要求，作出的《不予交通行政许可决定书》不存在实体违法。因此，被告按照法律、法规、规章及规范性文件作出的具体行政行为是正确的，原告的诉求于法无据，希望法院驳回其诉讼请求。

一审法院查明

内江市东兴区人民法院一审查明，原告钟*、黄*二人拟共同投资开办u0026ldquo;机动车驾驶员培训公司u0026rdquo;，在取得工商行政管理部门u0026ldquo;企业名称核准u0026rdquo;后，于2012年6月8日向被告内江市公路运输交通管理处递交了《四川省达**训有限公司》行政许可申请，被告于2012年6月18日以u0026ldquo;目前驾校已满足市场需要u0026rdquo;等为由答复不予同意。原告不服，于2012年8月13日向一审法院起诉被告交通行政许可一案，由于被告对原告的申请未向社会公示，未组织有关专家对原告申请进行论证评审，也未举行听证，即以《回复》形式对原告申办驾校一事不予同意，违反法定程序，故一审法院判决：撤销被告内江市公路运输管理处2012年6月18日对原告钟*、黄*申办驾校不予同意的行为。并依照法律、法规所规定的程序重新作出。判决生效后，被告于2012年12月3日向原告发出《交通行政许可申请补正通知书》，告知原告申办一级普通机动车驾驶员培训经营需补正十三项材料。原告收到该《补正通知书》后，多次向内**人大、政府、纪委等相关部门反映情况，请求职能部门督促被告作出具体交通行政行为。原告并于2013年2月27日向被告提出书面补正异议。2013年3月26日，省交通厅为贯彻**务院《关于加强道路交通安全工作的意见》的通知精神，发出川运驾便（2013）3号文件即《关于暂停新增驾校和驾校升级专家论证评审工作的通知》，该通知载明：经研究决定，在我省新增驾校招投标的相关管理办法和措施未出台之前，暂停新增驾校的专家论证评审工作；在交通运输部新修订的《机动车驾驶培训机构资格条件》未正式颁布之前，暂停驾校升级的专家论证评审工作。被告于2013年4月1日收到该通知。原告于同年4月底将相关材料补齐递交给被告。被告于2013年5月2日受理了原告u0026ldquo;普通机动车驾驶员培训经营许可u0026rdquo;申请，《受理通知书》载明：受理日期：2013年5月2日；法定期限15个工作日；承诺时限11个工作日；预计取件时间：2013年6月7日。被告受理原告申请后，于当日即依照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》等有关规定，对原告拟从事一级普通机动车驾驶员培训经营申请事项进行公示。该《公示》载明：申请单位钟*；申请类型一级普通机动车驾驶员培训学校；公示时间2013年5月3日至2013年5月9日，公示期间，对该公示事项有异议的，其利害关系人应将书面意见递交内江市公路运输管理处。公示结束后，被告于2013年5月15日向省运管局发出《关于组织专家对四川省达**训有限公司申办一级普通机动车驾驶员培训经营进行论证评审的请示》。但未将专家论证评审所需时间单独告知原告。省运管局分管副局长任**于2013年5月30日在被告的请示文件上批复：请内江运管处按川运驾便（2013）3号文办理。被告于2013年6月5日作出编号为（2013）0601的《不予交通行政许可决定书》，该决定书认定：经审查，钟*的申请与内江市人民政府第32次常务会关于《内江市机动车驾驶员培训行业u0026ldquo;十二五u0026rdquo;发展规划》的规定不符，加之省运管局发文在我省新增驾校招投标的相关管理办法和措施未出台之前，暂停新增驾校的专家论证评审工作，据此，被告只有待市政府调整新增驾校规划和新增驾校招投标的相关管理办法和措施出台后，再通过招投标方式实施行政许可。故根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，决定不予交通行政许可。

另查明，2012年11月6日，内江市人民政府召开六届人民政府第32次常务会议，原则同意内江市交通局提交的《内江市机动车驾驶员培训行业u0026ldquo;十二五u0026rdquo;发展规划》。总体原则是u0026ldquo;控量提质u0026rdquo;，u0026ldquo;十二五u0026rdquo;期间不新增驾校数量，注重扩大现有驾校规模提高驾校质量。2012年11月8日制作《内江市政府常务会议纪要》明确：u0026ldquo;由市交通局根据会议讨论意见进一步修改完善后以市交通局名义印发u0026rdquo;。但《纪要》或交通局制发的文件未向社会公示。

又查明，内江市人民政府门户网站就《普通机动车驾驶员培训经营许可》公布的审批条件为：1、有健全的培训机构；2、有健全的管理制度；3、有与培训业务相适应的教学人员；4、有与培训业务相适应的管理人员；5、有必要的教学车辆；6、有必要的教学设施、设备和场地。许可依据为：1、《中华人民共和国道路运输条例》；2、《四川省道路运输条例》；3、《机动车驾驶员培训管理规定》；4、《四川省机动车驾驶员培训管理办法》。在电子政务大厅公布的法定依据为《中华人民共和国道路运输条例》。

再查明，四川**管理局于2012年11月16日的预先核准企业名称：四川省达**有限公司，投资人：钟*、黄*。

庭审中原告钟*、黄*以u0026ldquo;为便于本案诉讼的及时处理及相关损失证据还在发生中，目前无法计算准确u0026rdquo;为由，申请撤回第二项u0026ldquo;请求人民法院判决、并追究内江市运管处和相关责任人行政不作为的法律责任。u0026rdquo;和第三项u0026ldquo;请求人民法院判决内江市运管处给诉讼人办理驾驶员培训学校经营许可设置障碍所造成的经济精神损失10万元。u0026rdquo;的请求。合议庭当庭口头裁定准予其撤回两项诉讼请求。

一审法院认为

内江市东兴区人民法院一审认为，被告内江市公路运输管理处根据《中华人民共和国道路运输条例》、《四川省道路运输条例》、《四川省机动车驾驶员培训管理办法》的规定，具有办理交通行政许可的主体资格，其执法主体资格合法。《中华人民共和国行政许可法》、《四川省道路运输条例》、《四川省机动车驾驶员培训管理办法》均规定有专家评审程序。被告收到原告申办驾驶培训机构的补正材料后，进行了形式审查，于2013年5月2日受理了原告申请，并按规定于2013年5月3日至9日进行了公示，被告于同月15日向四川省交通厅道路运输管理局发出组织专家论证评审的请示。在得到上级主管局领导指示后，依据川运驾便（2013）3号通知u0026ldquo;在我省新增驾校招投标的相关管理办法和措施未出台之前，暂停新增驾校的专家论证评审工作u0026rdquo;，并结合内江市人民政府第32次常务委员会关于《内江市机动车驾驶员培训行业u0026ldquo;十二五u0026rdquo;发展规划》要求，被告于2013年6月5日根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定做出《不予交通行政许可决定书》。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十五条之规定，行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。被告于2013年6月5日才作出《不予交通行政许可决定书》应扣除专家论证评审时间，故被告未超过法定许可期限，其许可程序合法。

内江市东兴区人民法院于2014年7月11日作出（2014）内东行初字第1号行政判决：维持被告内江市公路运输管理处作出的（2013）0601《不予交通行政许可决定书》。

二审上诉人诉称

钟*、黄*不服一审法院判决，于2014年7月29日向本院提起上诉称：1.原审法院不顾庭审查明的事实，以牵强附会的理由偏袒被上诉人，并错误作出判决，使庭审查明认定的事实和判决的依据自相矛盾；2.原审法院引用被上诉人错误适用的法律依据说理，错上加错；3.上诉人从2012年6月至今已有2年之久，房产和土地搁置，被上诉人违规要求上诉人重作资料几次并违法行政，因此上诉人为维护自己的合法权益要求被上诉人赔偿其损失。上诉人请求：1.请求二审法院依法撤销（2014）内东行初字第1号行政判决书，改判为：撤销被上诉人作出的（2013）0601《不予交通行政许可决定书》并在法定时限内重新作出《交通行政许可决定书》；2.请求被上诉赔偿上诉人各项损失150万元；3.原一、二审诉讼费由被上诉人承担。

二审法院查明

本院二审查明的事实与一审法院认定的主要事实基本一致。但二审法院认为一审法院认定被告u0026ldquo;未将专家论证评审所需时间告知原告u0026rdquo;、u0026ldquo;被告对实质性内容未进行核查u0026rdquo;等事实不当，予以纠正。上诉人在二审期间提出150万元的行政赔偿请求，经调解不成，依照最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十一条第四款规定：u0026ldquo;当事人在第二审期间提出政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。u0026rdquo;二审法院已经在开庭审理中依法向当事人释明了上述法律规定。

二审法院认为

本院二审认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款u0026ldquo;县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。u0026rdquo;以及《四川省道路运输条例》第二十七条第一款u0026ldquo;从事道路运输站场、机动车维修和机动车驾驶培训经营的，应当符合有关国家标准、地方标准和道路运输发展规划，具备《中华人民共和国道路运输条例》规定的条件，向所在地的市（州）或县级道路运输管理机构提出申请。u0026hellip;u0026hellip;u0026rdquo;的规定，被上诉人内江市公路运输管理处作出本案具体行政的主体资格合法。

根据《中华人民共和国道路运输条例》第四十条第一款规定，本案上诉人钟*、黄*申请从事机动车驾驶员培训业务，属于行政法规设定的行政许可事项。

根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款规定：u0026ldquo;地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。u0026rdquo;第三款规定：u0026ldquo;规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。u0026rdquo;据此，《中华人民共和国行政许可法》已经明确授权地方性法规和规章，可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

《中华人民共和国行政许可法》第四十五条规定：u0026ldquo;行政机关作出行政许可，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。u0026rdquo;《四川省道路运输管理条例》第二十七条第一款规定：u0026ldquo;u0026hellip;u0026hellip;对从事三级以上道路运输站场、二类以上机动车维修和机动车驾驶培训经营的申请，道路运输管理机构应当进行公示，并按有关规定组织听证或者专家论证。u0026rdquo;同时，《四川省机动车驾驶员培训管理办法》第九条第二款规定：u0026ldquo;市（州）道路运输管理机构应当对受理的申请向社会公示，公示时间不少于3日。公示结束后，应当在15日内组织有关专家对申请进行论证评审，并根据专家评审意见作出准予许可或者不予许可的决定。u0026rdquo;因此，无论是法律、地方性法规还是规章，均规定了在作出机动车驾驶培训经营的行政许可行为过程中，专家论证评审作为必经程序的合法性。

据此，本案中的专家论证评审程序，是地方性法规和规章在行政法规依法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可依法作出的具体规定，行政机关应当将专家论证评审所需时间书面告知申请人，且专家论证评审时间不应计算在行政许可的法定期限内。上诉人关于专家评审的规定不合法等主张，本院不予采纳。

被上诉人关于专家评审程序是交通行政许可的必经程序，专家论证评审的时间依法应当在行政许可时间外计算的主张，本院予以采纳。

在本案被上诉人提交的《受理通知书》中可见，从2013年5月2日被上诉人受理上诉人的申请起，至被上诉人承诺的预计取件时间2013年6月7日止，共计36天，除去被上诉人承诺的11个工作日，及其间的周六、周日共计10个休息日，距被上诉人承诺取件时间恰余15个工作日。上诉人钟*在《受理通知书》中的签名，及其在庭审中的自认，均证实其已经明确得知了该15个预留工作日的存在。被上诉人的《受理通知书》没有明确注明该预留的15个工作日即是专家论证评审时间属程序瑕疵，但该事实对上诉人的合法权益不产生实质性影响，不能因此认定被上诉人行政程序违法。另外，本案中专家评审程序虽然按照相关规定暂停，但对受理机动车驾驶培训经营许可的申请并未规定停止，因此，被上诉人依法受理上诉人申办驾校的申请，并在作出行政决定前实际履行了请求组织省级专家组对上诉人的申请进行论证的法定职责，其执法程序并无不当。

据此，上诉人关于被上诉人未告知其专家论证评审时间执法程序违法的主张本院不予采纳，被上诉人关于其执法程序合法的主张本院予以采纳。

根据《交通行政许可实施程序规定》第十三条第四款规定，行政机关在实施交通行政许可实质审查时，可以采用包括u0026ldquo;根据申请人提交的材料之间的内容相互进行印证u0026rdquo;等若干方式进行，因此，上诉人关于被上诉人未进行实质核查程序违法的主张，本院不予采纳，被上诉人关于其程序合法的主张成立，本院予以采纳。

根据《交通运输部关于贯彻落实〈**务院关于加强道路交通安全工作的意见〉的通知》规定：u0026ldquo;严格监管机动车驾驶培训机构。加大市场调控力度，按照合理布局、有序发展的原则，对驾驶培训机构审批实行规划管理。严格新增驾驶培训机构的许可，采用招投标方式，确定市场准入主体和教学车辆的投放。u0026rdquo;在此前提下，四川省交通运输厅道路运输管理局对于四川省采用以专家论证评审的方式对新增驾校进行行政许可审批的规定进行重新规范，发出了川运驾便（2013）3号《关于暂停新增驾校和驾校升级专家论证评审工作的通知》，决定在新增驾校招投标的相关规定出台前，暂停新增驾校的专家论证评审工作，该《通知》已经在被上诉人的办公场所进行了公示，符合《行政许可法》第三十条第一款等规定，属于合法有效的规范性文件。

根据前述《四川省机动车驾驶员培训管理办法》第九条第二款规定：道路运输管理机构应当根据专家评审意见作出准予许可或者不予许可的决定。因此，在作为机动车驾驶培训经营许可审查的必经程序的专家论证评审程序已经依法暂停的前提下，被上诉人对上诉人要求申办驾校的申请作出不予许可的决定，符合相关规定。

据此，上诉人认为四川省交通运输厅道路运输管理局川运驾便（2013）3号《关于暂停新增驾校和驾校升级专家论证评审工作的通知》属关于暂停专家论证评审程序的通知，不符合行政许可的依据，不能作为法院判决依据的理由不能成立，本院不予采纳。

《内江市机动车驾驶员培训行业u0026ldquo;十二五u0026rdquo;发展规划》属于内江市交通局将政府会议纪要议定事项转化为相应管理措施的规范性文件。但被上诉人没有证据证明其已经依法将《内江市机动车驾驶员培训行业u0026ldquo;十二五u0026rdquo;发展规划》进行了公示，因此，被上诉人在《不予交通行政许可决定书》中将《内江市机动车驾驶员培训行业u0026ldquo;十二五u0026rdquo;发展规划》作为执法依据不当。上诉人该上诉理由成立，本院予以采纳，但被上诉人该执法依据不当的事实，不影响其作出的具体行政行为结果的正确性。

综上，被上诉人作出的本案不予交通行政许可决定事实清楚，证据确凿，虽然行政执法程序有瑕疵且适用法律规范有部分不当之处，但不影响其作出的具体行政行为结果的正确性。上诉人要求撤销被上诉人作出的《不予交通行政许可决定书》的主张，本院不予采纳。本院二审于2014年10月10日作出（2014）内行终字第32号行政判决，驳回上诉，维持原判。

再审申请人称/抗诉机关称

钟*、黄*不服二审判决，向四川省人民检察院提起申诉。

四川省人民检察院抗诉称：1.终审判决认定内江市公路运输管理处作出本案具体行政行为主体资格合法，属于适用法律错误。理由是：《中华人民共和国道路运输条例》第四十条第一款规定：u0026ldquo;申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，u0026hellip;u0026hellip;县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。u0026rdquo;根据该规定，对机动车驾驶员培训业务的行政许可应由县级道路运输管理机构受理、审查并作出决定，该规定并未授予其他主体（包括市级道路运输管理机构）对机动车驾驶员培训业务实施行政许可的权力。《四川省道路运输条例》（2014年11月1日修订前）第二十七条第一款规定：u0026ldquo;从事道路运输站场、机动车维修和机动车驾驶培训经营的，u0026hellip;u0026hellip;向所在地的市（州）或县级道路运输管理机构提出申请。u0026hellip;u0026hellip;u0026rdquo;该规定超越了上位法《中华人民共和国道路运输条例》的规定，对市（州）道路运输管理机构增设了行政许可权限，违反了《中华人民共和国行政许可法》第十六条u0026ldquo;u0026hellip;u0026hellip;地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。u0026hellip;u0026hellip;法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可u0026rdquo;之规定。2014年7月修订后的《四川省道路运输条例》（2014年11月1日起施行）第三十三条第一款对此进行了修订，现规定为：u0026ldquo;从事道路运输站（场）、机动车维修和机动车驾驶培训经营的，应当符合有关国家标准、地方标准和道路运输发展规划，具备法定经营条件，向所在地县级道路运输管理机构提出申请。u0026rdquo;因此，根据《中华人民共和国行政许可》、《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，对机动车驾驶培训经营的行政许可只能由县级道路运输管理机构受理、审查和作出决定，内江市公路运输管理处不是县级道路运输管理机构，其作出本案具体行政行为主体资格不合法。修订前的《四川省道路运输条例》的相关规定与上位法不一致，且违反了《中华人民共和国行政许可法》，终审判决依据该规定认定内江市公路运输管理处作出本案具体行政行为主体资格合法，属于适用法律确有错误；2.终审判决认定专家论证评审是作出机动车驾驶培训经营行政许可行为的必经程序，属于适用法律错误。理由是：《中华人民共和国道路运输条例》第四十条第一款规定：u0026ldquo;申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并分别附送符合本条例第三十七条、第三十八条、第三十九条规定条件的相关材料。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。u0026rdquo;第三十九条规定：u0026ldquo;申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：（一）有健全的培训机构和管理制度；（二）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（三）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。u0026rdquo;该规定对申请机动车驾驶员培训业务并未设立专家论证评审程序作为申请和许可条件，即专家论证评审并非《中华人民共和国道路运输条例》中规定的实施机动车驾驶员培训业务行政许可的条件和必经程序。《四川省道路运输管理条例》第二十七条第一款规定：u0026ldquo;u0026hellip;u0026hellip;对从事三级以上道路运输站场、二类以上机动车维修和机动车驾驶培训经营的申请，道路运输管理机构应当进行公示，并按有关规定组织听证或者专家论证。u0026rdquo;根据该规定，专家论证评审也并非实施机动车驾驶员培训业务行政许可的条件和必经程序。《四川省机动车驾驶员培训管理办法》第九条第二款规定：u0026ldquo;市（州）道路运输管理机构应当对受理的申请向社会公示，公示时间不少于3日。公示结束后，应当在15日内组织有关专家对申请进行论证评审，并根据专家评审意见作出准予许可或者不予许可的决定。u0026rdquo;在该地方规章中，专家论证评审才被作为实施机动车驾驶员培训业务行政许可的必经程序和条件。根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款的规定：u0026ldquo;法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。u0026rdquo;在上位法中均未要求申请机动车驾驶员培训业务行政许可应以专家论证评审作为必经程序和条件的情况下，《四川省机动车驾驶员培训管理办法》增设该条件，加重了行政相对人的负担，违反了《中华人民共和国行政许可法》。因此，二审判决认定，u0026ldquo;无论是法律、地方性法规还是规章，均规定了在作出机动车驾驶培训经营的行政许可行为过程中，专家论证评审作为必经程序的合法性u0026rdquo;，该认定属于适用法律错误。综上所述，内江**民法院（2014）内行终字第32号行政判决适用法律确有错误。

申诉人钟*、黄*申诉称，同意抗诉方意见，并增加二项诉讼请求：1.请求追加经济损失由二审的150万元增加到200万元；2.请求追究本案中涉及到的直接责任人的法律责任。

再审被申请人辩称

被申诉人内江市公路运输管理处辩称，下位法与上位法未发生冲突，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，要求维持。

本院再审期间，申诉人钟*、黄*于2015年7月29日向本院提交申请书，要求法院依法调取内江市运输管理处于2014年11月份审批的六所新增驾校许可的法律依据及专家论证、评审的结论等相关依据。本院认为，申诉人钟*、黄*申请调取的证据与本案无关联性，本院依法不予准许。事后向申诉人钟*、黄*送达了书面决定书，告知其在收到决定书之日起三日内可以向本院书面申请复议一次。申诉人钟*、黄*均未申请复议。

再审庭审中，申诉人钟*、黄*向法庭出示了三份材料：1.《内江**民法院决定书》，其目的是为了证明向再审法院申请调取专家论证评审结论的事实；2.申诉人的《查阅申请书》，其目的是为了证明申诉人向被申诉人申请查阅u0026ldquo;专家论证评审u0026rdquo;结论无果，也证明在无专家论证评审结论的情况下审批6所驾校属程序违法；3.内江市交通局关于钟*信访的回复，其目的是为了证明已经暂停了u0026ldquo;专家论证评审u0026rdquo;工作，无法抽调专家对驾校申请人进行论证审核。经审查，申诉人钟*、黄*提交的三份材料不属于证据，本院依法不予采信。

本院查明

本院再审审理查明的事实与一审、二审查明的事实一致，本院依法予以确认。

另查明，根据《交通运输部关于贯彻落实〈**务院关于加强道路交通安全工作的意见〉的通知》规定：u0026ldquo;严格监管机动车驾驶培训机构。加大市场调控力度，按照合理布局、有序发展的原则，对驾驶培训机构审批实行规划管理。严格新增驾驶培训机构的许可，采用招投标方式，确定市场准入主体和教学车辆的投放。u0026rdquo;在此前提下，四川省交通运输厅道路运输管理局对于四川省采用以专家论证评审的方式对新增驾校进行行政许可审批的规定进行重新规范，发出了川运驾便（2013）3号《关于暂停新增驾校和驾校升级专家论证评审工作的通知》，决定在新增驾校招投标的相关规定出台前，暂停新增驾校的专家论证评审工作，该《通知》已经在被上诉人的办公场所进行了公示。

本院认为

本院再审认为，根据本案查明的事实、检察机关的抗诉意见及双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点为：1.被申诉人内江市公路运输管理处是否具有办理机动车驾驶员培训经营许可证的主体资格？2.专家论证评审是否是办理机动车驾驶员培训经营许可证的必经程序？

一、关于内江市公路运输管理处是否具有办理机动车驾驶员培训经营许可证的主体资格的问题

根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款u0026ldquo;县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作u0026rdquo;及第三十九条第一款u0026ldquo;申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请u0026hellip;u0026hellip;u0026rdquo;的规定，对办理机动车驾驶员培训业务行政许可应由县级道路运输管理机构受理、审查并作出决定。根据《四川省道路运输条例》第二十七条第一款u0026ldquo;从事道路运输站场、机动车维修和机动车驾驶培训经营的，应当符合有关国家标准、地方标准和道路运输发展规划，具备《中华人民共和国道路运输条例》规定的条件，向所在地的市（州）或县级道路运输管理机构提出申请。u0026hellip;u0026hellip;u0026rdquo;及根据《四川省机动车驾驶员培训管理办法》第九条第一款u0026ldquo;机动车驾驶员培训业务的申请人应当依法向所在地的市（州）道路运输管理机构申请经营许可并提交相关材料u0026rdquo;的规定，四川省地方性法规及规章授权办理机动车驾驶员培训业务行政许可的实施主体是市（州）道路运输管理机构。依据以上规定，抗诉机关认为下位法与上位法存在冲突，下位法增设行政许可权限，违反《中华人民共和国行政许可法》的相关规定的理由，本院认为根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款u0026ldquo;地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定u0026rdquo;及第三款u0026ldquo;规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定u0026rdquo;的规定，《中华人民共和国行政许可法》作为法律明确授权地方性法规和规章，可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，故四川省地方性法规及规章授权办理机动车驾驶员培训业务行政许可的实施主体是市（州）道路运输管理机构符合法律规定，申诉人钟*、黄*申请从事机动车驾驶员培训业务，属于行政法规设定的行政许可事项，内江市公路运输管理处作出本案具体行政行为的主体资格合法。抗诉机关的抗诉理由不能成立，本院依法不予支持。

二、关于专家论证评审是否是办理机动车驾驶员培训经营许可的必经程序的问题

根据《中华人民共和国行政许可法》第四十五条u0026ldquo;行政机关作出行政许可，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人u0026rdquo;的规定、《四川省道路运输条例》第二十七条第一款u0026ldquo;对从事三级以上道路运输站场、二类以上机动车维修和机动车驾驶培训经营的申请，道路运输管理机构应当进行公示，并按照有关规定组织听证或者专家论证u0026rdquo;的规定以及《四川省机动车驾驶员培训管理办法》第九条第二款u0026ldquo;市（州）道路运输管理机构应当对受理的申请向社会公示，公示时间不少于3日。公示结束后，应当在15日内组织有关专家对申请进行专家论证评审，并根据专家评审意见作出准予许可或者不予许可的决定u0026rdquo;的规定，无论是法律、地方性法规还是规章，均规定了在作出机动车驾驶员培训经营的行政许可行为过程中，有专家论证评审程序，且符合《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款u0026ldquo;规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定u0026rdquo;的规定，专家论证评审在地方性规章中被作为实施机动车驾驶员培训业务行政许可的必经程序和条件是合法的。2013年3月26日，省交通厅为贯彻**务院《关于加强道路交通安全工作的意见》的通知精神，发出川运驾便（2013）3号文件即《关于暂停新增驾校和驾校升级专家论证评审工作的通知》（简称通知），该通知载明：经研究决定，在我省新增驾校招投标的相关管理办法和措施未出台之前，暂停新增驾校的专家论证评审工作；在交通运输部新修订的《机动车驾驶培训机构资格条件》未正式颁布之前，暂停驾校升级的专家论证评审工作。该通知已经在被上诉人的办公场所进行了公示，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十一条第一款u0026ldquo;行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示u0026rdquo;的规定，属于合法有效的规范性文件。由于作为机动车驾驶培训经营许可审查的必经程序的专家论证评审程序已经依法暂停，被申诉人对申诉人要求申办驾校的申请作出不予许可的决定符合相关法律、法规、地方性文件的规定，应当予以维持。抗诉机关认为二审判决认定专家论证评审是作出机动车驾驶培训经营行政许可行为的必经程序属于适用法律错误的理由不能成立，本院依法不予支持；

关于申诉人钟*、黄*提出增加的二项诉讼请求：1.请求追加经济损失由二审的150万元增加到200万元；2.请求追究本案中涉及到的直接责任人的法律责任。由于申诉人钟*、黄*在一审审理中已申请撤回该两项诉讼请求，本案按照二审程序审理，依照相关法律规定，可另行起诉，该申诉理由不能成立，本院依法不予支持。

综上，原一审及本院二审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。案经本院审判委员会讨论决定，依照最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释的七十六条、（修改前）《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）款的规定，判决如下：

再审裁判结果

维持本院（2014）内行终字第32号行政判决。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月十八日