荆门市**限公司与荆门市**管理局一案二审行政判决书

审理经过

原审原告荆门市**限公司诉原审被告荆门市**管理局食品行政强制一案，已由荆门市掇刀区人民法院于2015年4月2日作出（2015）鄂掇刀行初字第00003号行政判决。原审被告荆门市**管理局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人荆门市**管理局的委托代理人刘**、向**、被上诉人荆门市**限公司的法定代表人李*及其委托代理人王**到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议并报本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定，原告荆门市**限公司系经营食品批发兼零售的企业，法定代表人李*，实际主要由李*和其丈夫王**等人经营管理，其在经营中租赁荆门**有限公司的万吨冷库存放货物。2014年8月7日，被告荆**督管理局根据全省肉类食品安全专项整治行动安排，对荆门市众诚万吨冷库的包括原告在内的诸多经营户租赁的冷库进行检查。李*夫妇未能按时赶回配合开库检查，被告执法人员即在原告的802号冷库门（锁）上张贴封条，并在门旁张贴《告众诚物流冷库各经营户》，说明对原告租赁的冷库进行封存，要求其保持封条完整，不得故意损毁、私自拆封，未向原告送达查封文书。同月9日，王**与被告执法人员取得联系，并于同月12日提供了自认为产品合法的相关票据，双方因认识不一致未及时处理查封事宜。后被告执法人员多次联系李*夫妇开库接受检查未果，期间封条被损毁。同月27日，被告执法人员向荆门市众诚万吨冷库发函，要求其督促原告接受检查。荆门市众诚万吨冷库复函，说明其多次与原告联系，督促其配合检查，王**认为被告无权检查，拒绝配合。同年9月1日，被告执法人员一行人准备对原告冷库进行检查，荆门市公安局食品安全犯罪侦查大队副大队长李*、荆**视台记者等人随行。当日下午2时许，被告执法人员与李*夫妇电话联系，李*夫妇说明因故无法及时赶回，也没有明确说明回来接受检查的准确时间。当日下午4时许，随行警察李*发短信催促，李*夫妇也不予回信。被告执法人员即联系到荆门市众诚万吨冷库管理人员文*作见证，砸开原告的冷库门锁进库强制检查。被告执法人员在进库后从库内货物中选出涉嫌未经检验检疫的进口货物堆放在原告冷库内的空地上，登记清点，贴上封条，制作了现场检查笔录，并对王**作出了荆食查决（2014）L12号《查封（扣押）物品决定书》（附查封物品清单），对上述货物予以查封。检查接近尾声时，李*夫妇赶到，与被告执法人员发生言辞冲突。李*夫妇拒绝签字离去，见证人文某志签字见证。检查完毕出库后，被告执法人员因自备的锁不合适，荆门市众诚万吨冷库向其提供旧锁一把，称该锁只有唯一一把钥匙。被告执法人员用该锁锁上了原告的冷库门，掌管了该锁钥匙，并在门锁处加贴了封条。同月5日，李*夫妇到被告处接受询问调查，说明被查封货物属原告所有，并非王**个人所有。当日傍晚，王**向被告写下了不擅动被查封货物的保证书，被告两名执法人员与王**一同到原告的被封冷库门前，执法人员将原告冷库门锁打开，将钥匙交给王**，由王**保管被查封货物。同年9月30日，被告对原告作出荆食药监食查扣延（2014）L10号《查封（扣押）延期通知书》（附延期扣押物品清单），说明因案件需进一步调查而延期查封，确认查封期限从2014年10月1日至同年10月30日止，并向原告的法定代表人李*进行了送达。被告经过调查认为原被查封的部分海产品不属于明令禁止销售的产品，故该延期查封物品清单在原查封物品基础上减少了这一部分海产品。同年10月15日，被告向原告发送了《听证告知书》，原告申请听证，之后被告通知原告举行了听证。同年12月11日，被告分别对王**和原告发送了《解除查封（扣押）决定书》，对同年9月1日荆食查决（2014）L12号《查封（扣押）物品决定书》和9月30日荆食药监食查扣延（2014）L10号《查封（扣押）延期通知书》予以解除。

一审法院认为

原审法院认为，根据《荆门市**管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，被告荆门市**管理局对全市生产环节和流通环节的食品安全负有监督管理职责。根据该局《关于划分荆门市食品药品监督管理市、县（市、区）事权（试行）的通知》，该局与全市各区级食品药品监督管理局有明确的事权划分，其负责组织和指导全市食品流通环节监管工作，直接监管包括荆门**有限公司（含仓储、批发、零售全部经营户）在内的食品流通企业。原告是经营食品批发兼零售的企业，其租赁荆门市众诚万吨冷库存放货物，故被告对原告租赁的冷库有监管权力。原告认为被告不具备执法主体资格、违反属地分级管理原则的主张没有法律依据，法院不予支持。关于原告主张被告2014年8月7日查封原告冷库的行为违法的问题。法院认为，根据《食品药品行政处罚程序规定》规定，食品药品监督管理部门在案件调查时可以依法采取查封、扣押等行政强制措施，执法人员应当向当事人出具查封、扣押决定书。对查封、扣押的场所、设施或财物，应当使用盖有本部门公章的封条或者异地封存。2014年8月7日，被告执法人员在原告冷库门（锁）上张贴封条后，仅在门旁张贴《告众诚物流冷库各经营户》，说明对原告租赁的冷库进行封存，未向原告送达查封文书。被告的上述行为违反了《食品药品行政处罚程序规定》中行政强制措施实施程序规定，原告的上述主张成立，法院予以支持。关于原告主张被告2014年9月1日查封原告冷库的行为违法的问题。法院认为，2014年9月1日被告执法人员作出荆食查决（2014）L12号《查封（扣押）物品决定书》，对《查封物品清单》上的货物予以查封，但其在实施该查封行政强制措施时在原告的冷库门锁处加贴了封条，这标志冷库被查封即冷库内《查封物品清单》外的货物也被查封。被告的上述行为违反了《中华人民共和国行政强制法》中“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物”的规定。原告的上述主张成立，法院亦予以支持。关于原告主张被告2014年9月30日延期查封原告冷库的行为违法的问题。法院认为，《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实。应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。本案中被告2014年9月1日对王**作出的《查封（扣押）物品决定书》后，已查明被查封货物属原告所有，非属王**所有，应当作出对王**的解除查封决定。若调查需要对该货物查封，需重新依法对原告作出查封决定，才能在此基础上对原告进行延期查封。现被告没有完善上述程序，直接在2014年9月30日对原告作出《查封（扣押）延期通知书》，导致前期的查封和之后的延期查封的行政相对人不一致，违反了《中华人民共和国行政强制法》中行政强制措施实施程序规定。故原告的上述主张亦成立，本院亦予以支持。关于被告提出原告对《查封（扣押）延期通知书》不服的起诉超过起诉期限的抗辩意见，法院认为，从被告2014年8月7日查封原告冷库至本案立案期间，原告的实际经营管理人员王**多次口头或书面起诉，法院为节约成本，减轻当事人诉累，便捷解决行政争议，多次诉前组织原、被告双方协调处理，但因多方面原因未能成功，原告的起诉时间被耽误。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。故原告的起诉没有超过起诉期限，法院对被告的上述意见不予采纳。综上，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决被告荆门市**管理局2014年8月7日、9月1日、9月30日（延期）查封原告荆门市**限公司冷库的行政强制措施实施行为违法。案件受理费50元，由被告荆门市**管理局负担。

上诉人诉称

上诉人**监督管理局上诉称：1、一审判决把2014年8月7日上诉人在被上诉人冷库门上张贴的“监督检查封条”认定为查封行为，属认定事实不清。2014年8月7日，在电话通知802号冷库承租人王**后，其拒不到场接受检查。为保证检查正常进行，上诉人向荆门市众诚万吨冷库下达了检查通知，目的是告知冷库商户检查的内容和时间。这是一种通知行为，此时并未立案进入行政处罚案件的程序，与本案无关。2、一审判决认定2014年9月1日上诉人查封扣押的同时，查封扣押了涉案财物以外的场所、设施或财物，这与事实不符。一审判决认定2014年9月1日上诉人查封的违法之处在于实施该查封时给被上诉人的冷库门换了锁，在库门上贴了封条，即导致冷库内《查封物品清单》外的其它货物也被查封。此认定是不尊重客观事实的主观臆断。上诉人在多次通知被上诉人，其都不到场配合检查的情况下，依法强行入库进行检查，对检查中发现的违法货物进行了就地查封。为了防止库内货物丢失，上诉人用锁具将库门锁好，这是上诉人采取的安全措施。正因为该锁具存在还有其它钥匙的可能，所以上诉人才另行在锁具上加贴了封条。2014年9月5日，被上诉人到上诉人处说明货物的所有者情况后，上诉人及时将锁具钥匙交给了被上诉人，被上诉人出入该冷库不受任何限制。由此，上诉人锁好冷库门并加贴封条的行为，是为了保护被上诉人的利益而采取的合理行为，不存在查封了涉案财物以外的场所、设施或财物。3、一审判决认定上诉人2014年9月30日的延期查封程序违法，没有考虑到查封标的物并未改变的事实。虽然原查封和延期查封文书上的相对人作了变更，但查封对象（即特定货物）没有改变，受影响的始终只是特定的那个真正的相对人。而且所查封的802号冷库的租赁者王**，系被上诉人法定代表人之夫，二人在共同经营，在二人拒不到场说明情况的前提下，上诉人有理由相信所查封的货物系王**所有，后在被上诉人说明情况后，上诉人作出了变更相对人的延期查封，上诉人并无不当。所以原查封和延期查封文书上相对人的变更，并不影响查封行为的连续性和合法性，不构成程序违法。4、一审判决认定被上诉人起诉没有超过起诉期限的依据和理由不能成立。（1）王**的行为并不能等同于被上诉人的行为。在一审中，被上诉人未提供任何证据证明以王**名义起诉的行为是等同于以被上诉人名义起诉的行为。故王**案件的起诉时间不能代表原审原告的起诉时间。一审判决中称，被上诉人的实际经营管理人员王**多次口头或书面起诉，但从上诉人收到的起诉状看，被上诉人正式向法院提出的书面起诉状明确记载的时间为2015年1月7日。由此可见被上诉人向法院起诉时已经超过起诉期限。（2）假设按照一审判决所述，王**的行为能代表被上诉人的行为，那王**在2014年12月15日撤诉的行为就应该等同于被上诉人撤回起诉的行为，该行为已经获得了一审法院的准许。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条的规定，被上诉人再起诉的，一审法院应不予受理。（3）一审法院认定的理由是“本院为节约成本，减轻当事人诉累，便捷解决行政争议，多次诉前组织原、被告双方协调处理，但因多方面原因未能成功，原告的起诉时间被耽误”，上诉人认为一审法院多次组织协调处理，也是在原告为王**、被告为上诉人的案件中进行的协调处理，与原告为被上诉人、被告为上诉人的案件毫无关联。这并不属于一审法院认为的“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。（4）一审法院一方面认定上诉人将查封的相对人由王**变更为被上诉人是错误的，一方面又认定王**为被上诉人的实际经营者，显然是自相矛盾的。总之，若王**的行为不能代表被上诉人的行为，那被上诉人的起诉就超过了起诉期限；若王**的行为能代表被上诉人的行为，那被上诉人的起诉就属重复起诉。综上，上诉人请求二审法院依法撤销原审判决；依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；判决本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人荆门市**限公司口头答辩称：1、上诉人称2014年8月7日其在被上诉人冷库门上张贴的“监督检查封条”不是查封行为，且电话通知802号冷库承租人王**后，其拒不到场接受检查，与事实不符。2、上诉人所称的“多次通知被上诉人，其都不到场配合检查”、“对货物进行了就地查封”、“天色已晚，无法购得新锁”、“被上诉人不接受检查也不接受库内物品移交”、“在锁具上加贴了封条”、“及时将锁具交给了被上诉人”、“不存在查封涉案场所的问题”均违反常识，与事实不符。3、上诉人认为一审判决认定上诉人2014年9月30日的延期查封程序违法，是因为没有考虑到查封标的物并未改变的事实。被上诉人认为上诉人的这一理由违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。4、上诉人认为被上诉人的起诉超过起诉期限，应由上诉人在一审中举证证明。5、一审判决对被上诉人所举证据作出了一些与事实不符的、偏袒上诉人的认定。6、上诉人不具备执法主体资格、违反属地分级管理原则。综上，被上诉人请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

上诉人**监督管理局向原审法院提交的证据和法律依据有：1、蒋**、李*钦的通话记录、《关于督促冷库租户接受入库检查的函》、荆门市众诚万吨冷库对被告的书面告知，证明被告的执法人员在对荆门众诚冷库802号库的物品采取强制措施前，已经多次通知802号库的租赁者王**和原告接受检查；2、《冷库租赁合同》、收据，证明802号库租赁者是王**；3、荆门**有限公司《证明》，证明文*志是荆门**有限公司冷库管理方（负责人）；4、荆门市**管理局（查封物品）审批表，证明被告在实施查封（扣押）措施前依法履行了报告批准手续；5、《查封（扣押）物品决定书》［荆食查决（2014）第L12号］以及《现场检查笔录》、《查封（扣押）物品清单》，证明查封（扣押）时的情况；6、对王**和李*的调查询问笔录各1份，证明被告的执法人员依照法定程序对查封（扣押）进行过调查核实，李*和王**是夫妻关系，他们没有提供所查封物品的检疫合格证明资料，没有配合被告的监督检查，原告是李*、王**共同经营的私营企业；7、《企业法人营业执照》，证明原告是李*负责经营的私营企业，并且该企业是一家食品流通企业；8、《查封（扣押）延期通知书》［荆食药监食查扣延（2014）L10号］及《（延期扣押）物品清单》、《送达回执》，证明被告依法延长了查封（扣押）的期限，根据证实的情况对执法行为进行了更正，并于2014年9月30日向原告送达了《查封（扣押）延期通知书》［荆食药监食查扣延（2014）L10号］，该通知书上明确告知原告起诉权利和起诉期限；9、召开听证会的有关资料，证明被告依法受理了原告的听证申请并按照法定期限举行听证会；10、《解除查封扣押决定书》及相关资料，证明被告对查封的物品予以解除；11、《行政处罚决定书》［荆食药监食罚（2015）SL1号］，证明被告已依法作出没收未经检疫的肉类食品并处罚款的决定；12、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政强制法》、《食品药品行政处罚程序规定》。

被上诉人荆门市**限公司向原审法院提交的证据有：1、原告公司营业执照，证明被告认定王**为行政相对人的事实错误；2、食品流通许可证、东宝区**裁定书、东宝区食药局行政处罚决定书，证明原告经营地由东宝区食药局管理，且早就在对原告行使职权，被告级别越权；3、动物及动物产品经纪人证复印件，证明原告经营类别是动物产品（属食用农产品），原告一直被动物卫生监督机构监管，被告查动物产品在储藏阶段的检疫标证明属事务越权；4、原告8月进货检疫合格证、历月在动物检疫所交的补检费票据、向提供被查封产品的武汉商家索要的检疫票、被告12月23日与原告清点查封产品时部分产品图片及在被告查封后放在3号库的货物照片，证明原告每一批货都依法报检、缴费补检，被告查封的产品有检疫标志。5、荆门**流公司营业执照、租库收据，证明众诚物流是在荆门东宝区经营的物流服务企业，原告被查封的动物产品在储藏处理阶段属东宝区食药局管辖地域，被告地域越权。6、被告查封通知、封条照片，证明被告对原告仓库8月7日无故查封，9月1日又重复采取查封强制措施；7、查封物品决定书、现场检查笔录、物品清单、解除查封决定书1号，证明被告将王**作为行政相对人，查封原告冷库，认定事实错误，见证人文*志与原告存在利害关系，被告超范围查封，未依法送达，超期查封。8、立案通知、查封（扣押）延期通知书、清单、听证告知书、听证通知书、解除查封决定书2号、双方清点查封货物的异地保存清单，证明被告对原告的冷库及货物无端延期、超期查封。被查封货物遗失，原告未过诉讼期。9、荆**视台《直播荆门》9月5日的视频光盘，证明被告8月7日查封属实，被告数十人和一个便衣警察及利害关系人文志9月1日下午邀请荆**视台记者，专门针对原告一家为典型，砸锁破门，随意扩大查封范围，查封冷库，违法违纪，将标明原产地法国，目的地中国的猪月亮骨，通过舆论媒体报道为问题产品，认定事实错误。10、被告留下的锁原告冷库门的旧锁图片，证明被告扩大查封范围，旧锁主人为利害关系人文*志，原告财物在被查封期间，实际控制人为文*志，被告未尽到安全监管的责任。11、13707268919的手机短信图片1份，证明原告接到短信后立即去配合检查。12、荆门市金海湾冷冻食品销售单、钟海山出具的《证明》材料，证明文*志与原告系同行，被告查封清单中的螃蟹切块，原告与文*志存在利害关系。

以上证据均随案移送本院，并经庭审质证。本院对本案证据的认证意见与原审法院的认证意见一致。

本院根据本案有效证据认定的事实与原审法院认定事实无异。

本院认为

本院认为，根据《荆门市**管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（荆政办发（2013）64号）第一条第（一）项“将市质量技术监督局生产环节、市工商行政管理局流通环节的食品安全监督管理职责及市商务局酒类食品安全监督管理职责，划入市食品药品监督管理局”之规定，上诉人荆门市**管理局对全市生产环节和流通环节的食品安全负有监督管理的职责。根据荆门市**管理局文件《关于划分荆门市食品药品监督管理市、县（市、区）事权（试行）的通知》（荆食药监文（2014）30号）第二条第（一）款第2项“市局负责组织和指导全市食品流通环节监管工作；直接负责漳河新区、荆门高新区的食品流通环节，东宝区、掇刀区食品流通环节中辐射面广的跨县（市、区）批发企业（含物流中心、配送中心、仓储）……等高风险品种的日常监督和行政处罚工作”之规定，上诉人直接负责东宝区食品流通环境中辐射面广的跨区批发企业（含仓储）的日常监督和行政处罚工作。被上诉人是经营食品批发兼零售的公司，其存放货物而租赁的荆门市众诚万吨冷库位于荆门市东宝区，故上诉人对被上诉人租赁的冷库中存放的食品有进行日常监督和行政处罚的权力。被上诉人认为上诉人不具备执法主体资格、违反属地分级管理原则的主张没有法律依据，本院不予支持。

关于2014年8月7日及2014年9月1日上诉人查封被上诉人冷库的行为以及原审原告对这两次查封行为的起诉是否超过起诉期限的问题。本院认为，2014年8月7日，上诉人的执法人员在被上诉人冷库门（锁）上张贴封条后，仅在门旁张贴的《告众诚物流冷库各经营户》中说明其对被上诉人租赁的冷库进行了封存，并未向被上诉人送达查封文书。该行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第二十四条“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单”的规定，该查封行为违法。上诉人认为其在被上诉人冷库门上张贴“监督检查封条”的行为不应认定为查封行为的上诉理由不能成立，本院不予支持。

2014年9月1日，上诉人对王**作出荆食查决（2014）L12号《查封（扣押）物品决定书》，对被上诉人在荆门市众诚万吨冷库的相关货物予以查封，但其在实施该查封行政强制措施时在被上诉人的冷库门锁处加贴了封条，对冷库内《查封物品清单》外的货物也进行了查封。该行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第二十三条“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物……”的规定，该查封行为违法。上诉人称其锁好冷库门并加贴封条的行为是为了保护被上诉人的利益而采取的合理行为，不存在查封了涉案货物以外的场所、设施或财物的理由不成立，本院不予支持。

2014年8月7日，上诉人在被上诉人冷库门（锁）上张贴封条以及在门旁张贴《告众诚物流冷库各经营户》的过程中，均没有告知被上诉人的诉权及起诉期限。2014年9月1日，上诉人在荆食查决（2014）L12号《查封（扣押）物品决定书》中虽然告知了王**诉权，但没有告知其起诉期限，上诉人也没有告知原审原告对此次查封其冷库行为的诉权及起诉期限。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，原审原告的起诉期限应从其知道或者应当知道该查封行为内容之日起最长不得超过2年。原审原告应当知道这两次查封行为的时间分别是在2014年8月7日和2014年9月1日，其起诉的时间均是在2015年1月7日，原审原告的起诉并未超过起诉期限。上诉人认为原审原告对这两次查封行为的起诉超过起诉期限的理由不成立，本院不予支持。

关于2014年9月30日上诉人延期查封被上诉人冷库的行为以及原审原告对该行政行为的起诉是否超过起诉期限的问题。本院认为，2014年9月30日，上诉人对被上诉人作出了荆食药监食查扣延（2014）L10号《查封（扣押）延期通知书》（附延期扣押物品清单）。该《查封（扣押）延期通知书》中明确告知了原审原告的诉权和三个月的起诉期限。依照1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，原审原告应当在2014年9月30日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。但本案中，原审原告起诉的时间是2015年1月7日，明显超过了起诉期限。上诉人认为原审原告对该延期查封行为的起诉超过起诉期限的理由成立。被上诉人要求确认2014年9月30日上诉人延期查封被上诉人冷库行为违法的请求，本院不予支持。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销荆门市掇刀区人民法院作出的（2015）鄂掇刀行初字第00003号行政判决；

二、确认上诉人荆门市**管理局2014年8月7日和2014年9月1日查封被上诉人荆门市**限公司冷库的行为违法；

三、驳回被上诉人荆门市**限公司的其他诉讼请求。

本案二审案件受理费50元，由上诉人**监督管理局负担25元，被上诉人荆门市**限公司负担25元。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年七月八日