谭**与长沙**土资源局、长沙市望城区行政综合执法局、长沙市望城区白箬铺镇人民政府行政强制执行及行政赔偿二审行政判决书

审理经过

上诉人谭**因与被上诉人长沙**土资源局（以下简称望城区国土局）、被上诉人长沙市望城区行政综合执法局（以下简称望城区执法局）、被上诉人长沙市望城区白箬铺镇人民政府（以下简称白箬铺镇政府）行政强制执行及行政赔偿一案，不服湖南省长沙市望城区人民法院（2015）望行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年7月2日公开开庭对本案进行了审理，上诉人谭**及委托代理人肖**、被上诉人望城区国土局委托代理人高震峰、谢**、被上诉人望城区执法局委托代理人刘**、朱**、被上诉人白箬铺镇政府委托代理人李**、卞**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，谭*强系长沙市望城区白箬铺镇白箬铺村老屋冲组村民。2014年6月16日，望城区国土局在白箬铺镇白箬铺村巡查时发现谭*强新建的水泥空心砖房屋，向谭*强作出了《责令改正违法行为通知书》并送达给谭*强。望城区国土局作出的《责令改正违法行为通知书》的主要内容为：谭*强未经国土资源行政部门批准，擅自占用白箬铺镇白箬铺村老屋冲组土地新建养殖厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，根据相关法律法规，责令谭*强自收到本通知书之日起七日内恢复土地原貌，逾期不改正的，将依法追究法律责任。2014年8月20日，望城区执法局在巡查时发现谭*强新建的水泥空心砖房屋，进行了现场检查、勘验，向谭*强作出《责令整改通知书》并送达给谭*强。望城区执法局的《责令整改通知书》的主要内容为：谭*强在白箬铺镇白箬铺村老屋冲组新建一栋占地面积约为640平方米的水泥空心砖结构建筑，未办理任何相关审批手续，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，责令谭*强立即停止违法行为并采取有效改正措施，逾期不整改或整改达不到要求的，依法给予行政处罚。2014年11月13日，白箬铺镇政府的内设机构长沙市望**管理办公室向谭*强发出《责令限期拆除通知书》，该通知书的主要内容为：谭*强未经批准，擅自占用白箬铺镇白箬铺村老屋冲组土地建造房屋及构筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，属非法占地行为。责令谭*强于2014年11月14日上午12点前自行拆除在非法占用土地上建造的房屋、构筑物及附属设施。逾期不拆的，政府将根据《湖南省土地监察条例》的规定强制拆除，其拆除费用由当事人承担，情节严重的将追究其法律责任。2014年11月14日谭*强的妻子黄**向白箬铺镇政府出具《个人违法建设拆除承诺书》，承诺于2014年11月14日上午12点前开始自行拆除该违法建筑，并于11月19日前将该违法建筑物全部拆除。2014年11月14日下午，谭*强的水泥空心砖结构房屋被强制拆除。望城区执法局和白箬铺镇政府参加了强制拆除行动。

另查明，谭*强系长沙市望城县爱民农业专业合作社的出资人。2014年6月，谭*强写了一份申请报告，报告主要内容为谭*强准备在白箬铺镇白箬铺村老屋冲组集体土地上建设养殖厂房，请政府各级领导支持。白箬**委员会在该报告上盖章。2014年10月13日，望城区国土局向望城区执法局出具《关于确认谭*强户占地建设建（构）筑物相关事宜的复函》，主要内容为：依据国土资源部国土资发（2014）127号《关于进一步支持农业健康发展的通知》精神，谭*强户建设建（构）筑物用地可按设施农用地申请备案，该处用地尚未取得区人民政府备案审批手续，属于未批先建，其占用土地不符合《白箬铺镇土地利用总体规划（2006-2020年）》。

一审法院认为

原审认为，谭**提供的照片、录像光盘，并结合望城区执法局的当庭陈述，可以证明望城区执法局和白箬铺镇政府工作人员参加了强制拆除谭**的水泥空心砖房屋的行动。望城区执法局和白箬铺镇政府是该案的适格被告。谭**提供的证据不能证明望城区国土局参加了强制拆除谭**的水泥空心砖房屋的行动，望城区国土局也不承认参与了拆除谭**的水泥空心砖房屋的行动，望城区国土局向谭**作出的《责令改正违法行为通知书》是责令谭**自行改正违法行为，与强制拆除谭**的水泥空心砖房屋行为没有直接联系，谭**对望城区国土局所提的诉讼请求该院不予支持。望城区执法局对谭**作出了《责令整改通知书》，白箬铺镇政府的内设机构长沙市望**管理办公室对谭**作出了《责令限期拆除通知书》，以上两份通知书均不是对谭**作出的行政处罚决定。在有权机关没有作出行政处罚决定，没有向有权机关申请强制执行的情况下，望城区执法局、白箬铺镇政府于2014年11月14日下午将谭**的水泥空心砖房屋强制拆除，程序违法。谭**请求依法确认望城区执法局、白箬铺镇政府强制拆除谭**房屋的具体行政行为违法的诉讼请求该院予以支持。白箬铺镇政府认为有关职能部门2014年11月14日下午对谭**的房屋的协助拆除行为是经谭**同意后的辅助行为、帮助行为，不是违法行为。谭**自愿出具的承诺书同意将上述违章建筑拆除，应尊重谭**自行纠错的行为。该院认为，谭**的妻子向白箬铺镇政府出具了《个人违法建设拆除承诺书》，承诺的自行拆除的时间是从2014年11月14日上午12点前开始，到11月19日拆除完毕，但白箬铺镇政府未提供证据证明谭**同意政府部门在11月14日下午协助拆除谭**的房屋。从谭**提供的照片、录像光盘可以看出，谭**的水泥空心砖房屋是政府部门组织人员拆除的，不是谭**自行拆除的，对白箬铺镇政府的上述答辩意见不予采纳。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：u0026ldquo;国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。u0026rdquo;第十五条第一款规定：u0026ldquo;人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应提供证据。u0026rdquo;国家赔偿需要同时满足三个条件：一是行政行为违法，二是造成赔偿请求人合法利益损害，三是违法的行政行为与损害有直接法律关系。本案中，望城区执法局、白箬铺镇政府拆除谭**的水泥空心砖房屋程序违法，但谭**占用土地建设水泥空心砖房屋未到县级国土资源部门办理备案手续，属于未批先建，其占地不符合土地利用总体规划，谭**也未提供证据证明其合法利益损失的数额，故对谭**请求赔偿48万元的诉讼请求，不予支持。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认长沙市望城区行政综合执法局、长沙市望城区白箬铺镇人民政府于2014年11月14日强制拆除谭**的水泥空心砖房屋的行为违法；二、驳回谭**的其他诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人谭**上诉称：第一，原审认定事实错误，三名被上诉人存在主体违法、行政行为违法、程序违法。一是国土局存在错误认定行为，是拆除行为的一部分，应承担责任；二是上诉人的房屋属于设施农用地的范围，适用备案程序，上诉人已经按照设施农用地申请备案，且备案程序不是行政审批，可以事后补救，三名被上诉人却强拆了上诉人的设施用房，其拆除行为没有法律依据；三是原审另查明的文件白箬铺镇土地利用总体规划（2006u0026mdash;2020年）并非三名被上诉人提交的证据材料，是法庭主动调取的，违反了行政诉讼法的相关规定，该证据不具有合法性，应当视为三名被上诉人的行为没有法律依据。第二，原审适用法律错误。上诉人的的农业设施建设不违反法律规定，具有合法性，被上诉人非法拆毁导致上诉人的合法财产损失，该非法拆毁行为与上诉人的财产损失之间存在因果关系。同时上诉人提供证据证明了因此遭受的损失，符合《国家赔偿法》的规定，故一审适用法律错误，三名被上诉人应共同赔偿上诉人财产损失约60万元。综上，请求1、撤销湖南省长沙市望城区人民法院（2015）望行初字第00004号行政判决第一项并依法改判三名被上诉人行为违法；2、撤销湖南省长沙市望城区人民法院（2015）望行初字第00004号行政判决第二项改判三被上诉人共同赔偿上诉人损失48万元或者恢复原状。

被上诉人辩称

被上诉人望城区国土局答辩称：第一，望城区国土局对上诉人未经批准，擅自占用土地建房的非法占地行为有权依法依程序作出《责令改正违法行为通知书》，但作出该行为与上诉人房屋被强拆没有直接关系，且望城区国土局没有参与强制拆除行动，上诉人也未能提供证据证明。第二，上诉人将望城区国土局列为原审被告系错列被告，但原审法院进入实体审查后判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。第三，望城区国土局没有实施强制拆除的权限，没有参与拆迁，无需提供证据证实涉案拆迁行为的合法性。第四，根据《中华人民共和国赔偿法》的规定，只有合法权益造成损失的，受害人才有获得赔偿的权利。本案中，上诉人未批先建，不属于合法权益遭受损失的范围，不能获得国家赔偿。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉事实与理由不能成立，请求二审法院依法驳回。

被上诉人望城区执法局答辩称：上诉人的房屋属于未批先建，属违章建筑，不受法律保护，不属于国家赔偿的范围，上诉人亦没有提出证据证实其房屋合法应当赔偿。综上，上诉人的上诉事实与理由不能成立，请求二审法院依法驳回。

被上诉人白箬铺镇政府答辩称：第一，上诉人的房屋属于未批先建的违章建筑，依法应当拆除。上诉人非法占用土地建造房屋的行为不符合《白箬铺镇土地总体规划》，上诉人可以按照设施农用地备案，但是其未备案，仍属于违章建筑。第二，上诉人的违章建筑并非合法财产，不受法律保护，上诉人请求国家赔偿没有法律依据。综上，上诉人的上诉事实与理由不能成立，请求二审法院依法驳回。

本院查明

本院查明的案件事实与原审法院审理查明的事实基本一致。

本院认为

本院认为，第一，望**土局对上诉人作出的《责令停止违法行为通知书》只是认定上诉人存在非法占地行为并要求上诉人停止违法行为，与强制拆除上诉人的涉案房屋没有直接关联，且现有证据无法证实望**土局实施了强制拆除行为，故对于上诉人要求确认望**土局行为违法并要求赔偿的主张，本院不予支持。第二，望城区执法局和白箬铺镇政府分别依据对上诉人作出的《责令总改通知书》和《责令限期拆除通知书》将上诉人涉案的水泥空心砖结构房屋强制拆除，没有法律依据，违反强制拆除程序，其强制拆除行为违法，原审法院确认望城区执法局和白箬铺镇政府强制拆除上诉人涉案房屋的行为违法，合法正确，本院予以确认。第三，因涉案房屋系禽舍，根据国土资发（2014）127号《**业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称《通知》）的规定，畜禽舍应按设施农用地而不是建设用地进行管理，故上诉人无需办理农用地转用审批手续。望**土局、望城区执法局和白箬铺镇政府认为应办理农用地转用审批手续，与《通知》的规定不符，无法律依据。同时，用地性质应按土地用途认定，不应按是否备案认定，履行了备案程序的属设施农用地，未履行备案程序的仍属设施农用地，未履行备案程序只是违反了应备案的管理规定。望**土局、望城区执法局、白箬铺镇政府以涉案房屋用地未备案即认定为非法占地，无法律依据。利用农用地直接从事农产品生产，本属土地使用权应有之义，无需办理审批，故涉案房屋用地虽未备案，违反了土地行政主管部门的相关规定，但并不违法，属合法财产。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款的规定，因望城区执法局和白箬铺镇政府违法强制拆除涉案房屋，致上诉人的合法权益受损，故上诉人有权取得国家赔偿。原审对此认定错误，并导致上诉人的赔偿问题错误处理，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、维持湖南省长沙市望城区人民法院（2015）望行初字第00004号行政判决的第一项即u0026ldquo;确认长沙市望城区行政综合执法局、长沙市望城区白箬铺镇人民政府于2014年11月14日强制拆除谭**的水泥空心砖房屋的行为违法u0026rdquo;；

二、撤销湖南省长沙市望城区人民法院（2015）望行初字第00004号行政判决的第二项即u0026ldquo;驳回谭**的其他诉讼请求u0026rdquo;；

三、驳回谭**对被告长沙市望城区国土资源局的诉讼请求：

四、本案中谭**的赔偿请求由湖南省**人民法院重审。

本案二审案件受理费50元，由上诉人谭**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月八日