严金法与杭州市国土资源局行政裁决、行政批准再审行政判决书

审理经过

原审上诉人严*法诉原审被上诉人杭州市国土资源局（以下简称“市国土资源局”）房屋拆迁行政裁决一案，杭州**民法院于2010年9月3日作出（2009）浙杭行终字第152号行政判决。严*法不服，向本院申请再审。本院于2014年9月15日作出（2013）浙行申字第212号行政裁定，由本院对本案进行再审。本院依法组成合议庭，于2014年12月5日公开开庭审理了本案。原审上诉人严*法及委托代理人周**，原审被上诉人市国土资源局的委托代理人许**、袁*，原审被上诉人杭州市钱江新城建设指挥部（以下简称“钱**指挥部”）的委托代理人胡**到庭参加诉讼。经最**法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审杭州市上城区人民法院经审理认定：钱**指挥部因甬江路项目建设需要，于2003年12月9日向市国土资源局申领了杭土资拆许字（2003）第89号《房屋拆迁许可证》，对东至之江路，西至秋涛路，南至道路中心线以南南侧征地红线，北至道路中心线以北北侧征地红线一带实施拆迁。经许可证批准的搬迁期限自2003年12月10日至2004年3月15日，拆迁期限自2003年12月10日至2006年5月9日。后经市国土资源局审核批准，将拆迁期限延长至2009年5月9日。杭州市上城区江边路二弄4号属于本次拆迁范围。该房屋内有户籍人口为三人，即严金法（户主）、马**（妻）、严**（独生子女）。2004年4月，钱**指挥部委托杭州**产事务所（2006年更名为杭州市上城区征地事务所）对案涉房屋进行拆迁价格评估，杭州**产事务所出具了《杭州市区征用集体所有土地房屋拆迁补偿评估表》，确认严金法户房屋和地上附属物拆迁补偿总额为203274元。严金法户房屋安置情况及房屋价格评估结果由拆迁评估机构进行了告示。告示期间，严金法户对告示内容口头提出了异议，经评估机构解释后仍有异议，遂由市国土资源局上城分局进行了复核并出具复核意见。2009年2月18日，钱**指挥部向市国土资源局提出申请，要求对其与严金法户的房屋拆迁争议进行裁决。杭州市国土资源局于2009年2月26日受理了该裁决申请，于2009年3月6日召开了拆迁争议调解会，严金法无正当理由未参加调解会。同年3月9日，市国土资源局向严金法送达《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》。因严金法与钱**指挥部未能签订拆迁补偿安置协议，杭州市国土资源局于2009年3月17日作出了杭土资上裁字（2009）003号《房屋拆迁争议裁决书》。

一审法院认为

一审法院认为，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》作为规范杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理的地方性法规，是杭州市征用集体所有土地房屋拆迁的法律依据。该条例第十三条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。”故市国土资源局作为征用集体所有土地房屋拆迁管理机关，具有作出案涉拆迁行政裁决的法定职责。本案中，拆迁人钱江新城指挥部向市国土资源局申请裁决时，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第六条第二款的规定提交了裁决申请及调解方案、房屋拆迁许可证、严金法户建房用地申请表、户籍证明、拆迁方案、事业单位法人证书、法定代表人身份证明、授权委托书等资料，申请材料齐备。市国土资源局根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》的相关规定，在受理了该裁决申请后，组织拆迁双方当事人进行调解，在双方就拆迁安置补偿无法达成一致意见的情况下，依据相关法律、法规和规范性文件的规定，作出杭土资上裁字（2009）003号房屋拆迁争议裁决，并无不当。案涉《房屋拆迁许可证》是否合法不属于本案审查范围。本案诉讼标的是针对本市市区范围内已领取征用集体所有土地《房屋拆迁许可证》的建设项目，拆迁人与被拆迁人之间的房屋拆迁争议的裁决而非针对土地使用权的争议，故严金法提出的裁决主体错误、适用法律错误、应适用《城市房屋拆迁管理条例》及其相关规定等理由不能成立。依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回严金法的诉讼请求。

二审法院查明

原二审法院杭州**民法院经审查，确认一审法院查明的事实存在。

二审法院认为

原二审法院认为，一审判决关于市国土资源局具有作出被诉行政裁决行为的职权依据、被诉行政行为的基本证据齐备的认定正确。对于上诉人提出的其他上诉意见，被上诉人市国土资源局无证据证明其受理案涉裁决符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》5个工作日的受理期限规定，该程序性不当应予指出；钱江新城指挥部系事业单位法人，并非临时性机构，上诉人主张其不能独立承担民事、行政责任，不具备拆迁人主体资格与事实不符，且拆迁人提交的事业单位法人证书有效期经年检延期至2009年3月31日，足以证明在被诉行政裁决行为作出时其具有事业单位法人资格；案涉房屋拆迁许可证作为证据的合法性不足否认；上诉人认为案涉评估违法，评估机构的选定、评估人员的资质均应参照城市房屋的相关规定缺乏相应的法律依据。综上，被诉行政行为认定事实基本清楚，其作出的行政决定适用法律正确，行政程序虽存在受理超期的情形，但尚不足以导致撤销。一审判决认定事实基本清楚，其对被诉行政行为未予维持，而适用驳回严金法诉讼请求的法律进行判决正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

再审申请人称/抗诉机关称

严*法申请再审称：1、行政裁决的申请和受理已超过法定期限，裁决行为违法。房屋拆迁许可证规定的拆迁时间是2003年12月10日至2006年5月9日，根据房屋拆迁方案的规定，钱**指挥部只能在房屋拆迁法定期限内申请行政裁决。钱**指挥部申请裁决是2008年2月25日，严*法于2008年3月提交答辩状及相关证据，依据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第七条规定：“裁决机关应当在收到房屋拆迁争议裁决申请书之日起5个工作日内对申请书和有关证据、资料进行审查，作出受理或者不予受理决定，并在作出受理或者不予受理决定之日起5个工作日内向申请人送达房屋拆迁争议受理或者不予受理通知书”。而市国土资源局的受理时间是2009年2月18日，作出杭土资上裁字（2009）003号《房屋拆迁争议裁决书》的时间是2009年3月17日，其受理行为和据此作出的行政裁决行为不合法。钱**指挥部系政府临时性机构，市国土资源局向其颁发房屋拆迁许可证，确定其拆迁人主体资格，并以其为拆迁人作出被诉房屋拆迁争议裁决行为不符合法律规定。本案拆迁的实质为政府自己成为拆迁主体，进而变成自己对自己进行裁决，完全违背了**务院的规定。**务院办公厅2004年6月《关于控制城镇房屋拆迁规模、严格拆迁管理的通知》中规定，政府部门要从过去直接组织房屋拆迁中解脱出来，严格依法行政，实行“拆管分离”，政府行政机关不得干预或者强行确定拆迁补偿标准，以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。2、拆迁行为违法，行政裁决应归于无效。杭土资拆许字2003第89号《房屋拆迁许可证》是违法的。市国土资源局的裁决没有合法依据。一审的证据表明，该拆迁许可证是由市国土资源局在2003年12月9日颁发给钱**指挥部的，根据法律规定，申请房屋拆迁许可证必须由建设单位向土地管理部门提出申请，经土地管理部门审查批准后予以颁发。但市国土资源局颁发拆迁许可证的时间是2003年12月9日，而钱**指挥部申请拆迁许可证的时间是2003年12月28日，作为申请房屋拆迁许可证必备材料的拆迁方案作出时间也是2003年12月28日。也就是说，本案是先由市国土资源局向拆迁人颁发拆迁许可证，再由拆迁人向市国土资源局提出申请。由此可见，拆迁人即钱**指挥部所谓申请拆迁许可证的材料是在市国土资源局发证后才补交的，颁证行为程序违法，据此作出的行政裁决行为自然应归于无效。涉案的《建设用地批准书》失效。国土资源部《关于完善农用地转用和土地审查报批工作的意见》第（十四）项明确规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用和土地征收批准后，市、县两年内未用地……有关批准文件自动失效”；《浙江省人民政府贯彻落实〈**务院关于深化改革严格土地管理决定〉的实施意见》第七条第（八）项也明确规定：“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地行为的，批准文件自动失效”。行政机关未核发《建设用地批准书》，本案拆迁理应停止。3、市国土资源局杭土资上裁字（2009）003号行政裁决行为违法。由杭州**产事务所作出的房屋拆迁补偿评估表无效。理由：第一，该评估机构由拆迁人钱**指挥部单方委托，不符合评估机构的选定程序。上诉人对此既不知情，也不认可。第二，该评估表出具的时间是2004年4月，距被申请人作出拆迁裁决的2009年3月17日，已过去近5年时间，采纳这样一份评估报告作为裁决的依据既不合法也不合理。第三，评估标准适用杭政发（2000）115号文件不合法、不合理。以近10年前的标准来评估2009年的房屋对上诉人不公平、不合理。第四，评估资质问题。房屋评估应由具有测绘资质的注册房地产估价师来完成，该评估表的评估人员不具备相应的资质，系违法、越权评估。市国土资源局在裁决中一方面认为该评估表符合评估报告的形式要求，另一方面又认为应由评估机构对评估报告的真实性承担责任。评估报告既然作为拆迁人申请裁决的材料之一，又是市国土资源局作出裁决的依据之一，市国土资源局应当对其真实性、合法性进行审查，市国土资源局在裁决时显然有意回避问题，规避责任。市国土资源局作出裁决时，对申请人的安置不合法、不明确，裁决按照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》安置申请人，根本不考虑具体的安置措施，漠视申请人的合法利益。请求撤销原一、二审判决和（2012）浙杭行申字第45号驳回再审申请通知书，改判确认市国土资源局作出的杭土资上裁字（2009）003号《房屋拆迁争议裁决书》违法。

再审被申请人辩称

市国土资源局答辩称：1、本案行政裁决的申请与受理均符合法律程序，不存在申请人所述的裁决行为违法的问题。（1）关于申请人所述的拆迁许可证超期的问题。涉案房屋拆迁许可证依法经过三次续期，其有效期延续至2009年5月9日，因此，钱**指挥部在有效期内提出裁决申请，答辩人按照法律程序予以受理，合法有效，不存在申请人所述的超出法定期限的问题。（2）关于钱**指挥部申请裁决的时间。第一次裁决申请因钱**指挥部于2008年4月29日主动撤回而中止。此后，因钱**指挥部与申请人就拆迁补偿方案屡次商谈仍无结果，钱**指挥部于2009年2月25日再次申请裁决，答辩人于2009年2月26日受理该申请，并于当日向钱**指挥部以及申请人送达了决定书以及调解会通知书等文件，答辩人的受理行为并未违反相关法律、法规规定。（3）关于钱**指挥部的法律主体资格问题。钱**指挥部是依法设立的事业法人，不是政府临时性机构。申请人基于答辩人向钱**指挥部颁发许可证的行为质疑被诉裁决行为没有事实依据。而且，颁发拆迁许可证是法律法规赋予答辩人的法定职权。2、本案行政裁决所依据的资料均合法有效。（1）有关申请人所陈述的杭土资拆许字（2003）第89号房屋拆迁许可证违法的问题。涉案行政裁决的作出，首先基于钱**指挥部提出的申请，其次基于钱**指挥部向答辩人提交的相关资料。对于房屋拆迁许可证，在钱**指挥部提交申请时，其仍然处在有效期内，在未经有权机关撤销前均为合法有效。（2）关于建设用地批准书，该批准书经由合法程序审批后颁发，一经作出即具有法定效力，在未经有权机关撤销前均为合法有效。况且，申请人所援引的法规均未明确规定建设用地批准书的失效情况。（3）涉案房屋拆迁许可证与建设用地批准书均不是本案的争议焦点。3、本案行政裁决合法有效。（1）关于房屋拆迁补偿评估表，案涉评估机构的选定，评估人员的资质以及评估标准均符合相关规定，不存在申请人所述的情况。（2）本案的拆迁工作实际上开始于2003年，相应的补偿标准与方案应当然适用当时的规定。本案直到2009年才作出裁决，与申请人不配合存在很大的关联。如果标准不统一，对于其他已经拆迁的被拆迁人是不公平的，甚至会陷入评了拒拆、拒拆再评的怪圈。综上，答辩人所作出的行政裁决具有充足的事实和法律依据，一、二审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求依法驳回申请人的再审请求。

钱**指挥部答辩称：1、申请人申请再审的时间已经超过法定最长期限。本案中，杭州**民法院于2010年9月3日作出（2009）浙杭行终字第152号终审判决，而申请人严金法于2013年9月2日向浙江**民法院提出行政再审申请，依照最**法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十三条第一款之规定，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出，故本案中，申请人提出申请再审的时间已经超过法定时限，已不具有对该案申请再审的诉权。2、本案原一审、二审判决及驳回再审申请所认定的事实清楚、适用法律正确，程序合法。答辩人因甬江路项目建设需要，经批准领取了杭土资拆许字（2003）第89号房屋拆迁许可证，在甬江路周边地区实施拆迁，申请人的房屋在拆迁范围内。经答辩人与申请人多次协商，对拆迁补偿安置事宜无法达成一致。答辩人向市国土资源局申请裁决，并提交了事业单位法人证书、授权委托书、法定代表人身份证明、房屋拆迁许可证、房屋拆迁公告、拆迁方案、严金法户相关资料评估表、安置方案等资料。市国土资源局对答辩人提交的资料进行了审查，认为答辩人的裁决符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》的相关规定，对拆迁人的裁决申请予以受理，并于2009年2月26日向答辩人与申请人发出了答辩通知书、协调会通知书等材料。为解决纠纷，市国土资源局于2009年3月6日召开协调会，并邀请了紫阳街道、海潮社区代表等参加协调会，因申请人无故缺席，调解未果。2009年3月9日市国土资源局向申请人送达《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》，申请人仍未在通知期限内签订拆迁补偿安置协议。2009年3月17日，市国土资源局依据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第六、十一、十二、十三、十九条的规定，依法作出杭土资上裁字（2009）003号房屋拆迁争议裁决书。3、申请人的申请再审理由不能成立。（1）答辩人经批准领取杭土资拆许字（2003）第89号房屋拆迁许可证，后经市国土资源局批准延期至2009年5月9日，答辩人在该期限内申请裁决，市国土资源局在该期限内受理申请并依法作出裁决并无不当。（2）答辩人已合法领取杭土资拆许字（2003）第89号房屋拆迁许可证，并且在申请裁决时提交了证明主体资料的文件，可以证明被申请人的拆迁人身份，因此依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》相关法律法规规定，答辩人可以申请裁决。（3）本案是拆迁房屋过程中，答辩人与申请人因安置补偿问题发生的纠纷，并非拆迁许可证争议。因此，拆迁许可证是否违法不属于本案审理范围。其次，拆迁许可证作为具体行政行为一经作出即具有法定效力，在未经有权机关撤销前均为合法有效。（4）建设用地批准书一经作出即具有法定效力，在未经有权机关撤销前均为合法有效。其次，本案是答辩人与申请人因安置补偿问题发生的纠纷，并非建设用地批准争议，因此建设用地批准是否违法不属于本案审理的范围。（5）杭州**产事务所（现为杭州市上城区征地事务所）具有合法的评估资格，其依据评估标准作出的评估报告合法有效。涉案拆迁许可证领取时间为2003年，因此房屋拆迁评估按照杭政发（2000）115号《关于调整杭州市房屋重置价格的批复》执行，其补偿依据合法。综上，本案原一、二审判决及驳回再审申请所认定的事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回申请人的再审申请请求。

再审庭审中，各方当事人围绕市国土资源局于2009年3月17日作出的杭土资上裁字（2009）003号房屋拆迁争议裁决是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。

本院查明

经审查，对一审判决认定的事实本院予以确认。

本院认为

本院认为：严金法户位于杭州市上城区江边路二弄4号的房屋属于集体土地上的房屋。因甬江路项目建设需要，市国土资源局于2003年12月9日向钱**指挥部颁发了杭土资拆许字（2003）第89号《房屋拆迁许可证》，后经该局批准，有效期延期至2009年5月9日。上述房屋在该许可证载明的拆迁范围内。因该项目拆迁人钱**指挥部与被拆迁人严金法对涉案房屋的补偿、安置事项存在争议，经协商达不成协议，钱**指挥部在上述拆迁许可证经批准的延期期限内向市国土资源局申请裁决。根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款规定，房屋拆迁争议裁决应包括补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，但市国土资源局作出的被诉杭土资上裁字（2009）003号《房屋拆迁争议裁决书》仅对涉案被拆迁房屋进行评估、安置应适用的规范性文件和搬迁期限三项内容作了明确，未对涉及拆迁人与被拆迁人权利义务关系的其他事项作出裁决。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十六条第二款规定：“因被拆迁人拒绝评估造成无法确定被拆迁房屋面积和价值的，可裁决搬迁的具体期限，并就补偿安置事项作出原则性裁决。”本案中，市国土资源局并未举证证明严金法户存在拒绝评估造成无法确定涉案房屋面积和价值的情形，因此，市国土资源局在不具备上述规定的前置性条件情形下，对严金法户的补偿安置作原则性裁决，显然不当，依法应予撤销。一审法院认为被诉房屋拆迁争议裁决并无不当，并判决驳回严金法的诉讼请求，原二审法院判决予以维持，均属认定事实不清，适用法律不当。被诉房屋拆迁争议裁决未涉及评估结果，故严金法就评估相关问题提出的异议，本院不予审查。严金法对《房屋拆迁许可证》、《建设用地批准书》的合法性等提出的异议，亦非本案审查范围。依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：

再审裁判结果

一、撤销杭州市上城区人民法院作出的（2009）杭上行初字第28号行政判决；

二、撤销杭州**民法院作出的（2009）浙杭行终字第152号行政判决；

三、撤销杭州市国土资源局于2009年3月17日作出的杭土资上裁字（2009）003号《房屋拆迁争议裁决书》；

四、责令杭州市国土资源局在法律规定的期限内重新作出房屋拆迁争议裁决。

一、二审案件受理费各50元，合计100元，均由杭州市国土资源局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年二月三日