景宁畲族**村民委员会与丽水市人民政府行政裁决二审行政判决书

审理经过

景宁畲族**村民委员会（以下称高**委会）诉丽水市人民政府林业行政裁决一案，丽水**民法院于2014年7月14日作出（2014）浙丽行初字第1号行政判决。高**委会不服，向本院提出上诉。本院于2014年8月12日立案受理后依法组成合议庭，并于同年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人高**委会的诉讼代表人李**及其委托代理人蒋**、陈**，被上诉人丽水市人民政府的委托代理人朱**、李**，被上诉人丽水市莲**村民委员会（以下称夏庄村村委会）的诉讼代表人叶**及其委托代理人叶大*、胡*出庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：原告高**委会与原丽水市莲都区峰源乡木寮行政村两村相邻，上世纪七十年代末，因双方发生山林纠纷，原丽水地区行政公署组成调查组实地调查、调解，1980年9日至10日在云和县达成《云和、丽水两县山林纠纷调解协议书》（以下简称“80协议”），原丽水地区行政公署发文对该协议进行了确认。协议对包括本案“处坛岗”山场在内的纠纷山场归属作了约定，其中第一条和部分第四条内容如下：“1、云和县新四公社高*大队与丽水**木寮大队坐落在山后坑---大坑---白*殿坑一带的山林，双方各有土地改革时颁发的土地房产所有证的，双方按各自土地证所登四址管业，山权归各自集体所有（下附双方大队土地房产所有证登记表）。4、。此外，在千西坟和处坛岗二片山中，丽水方面有户土地证其山归其大队集体所有外均是国有山，归丽水县管理。”协议附有双方各自在纠纷山场坐落的山片的登记表，其中原告方有沈**等7户共八片山、原木寮大队有叶**等6户共七片山在协议涉及的纠纷山场坐落。协议有云**委会、林业局、丽**委会、林业局、峰源公社代表签字确认，云和县新四公社代表朱**未在协议上签字，并在协议上注明两点意见：“1、整个争执的山是云和有土地登记草册坐落叫传洞源，四季（此处为原文，“四至”的意思，下同）是东大坑、南山后坑、西*汤尖、北白*殿坑，属国有山，上面所属土地证都是在这四季范围内的，但协议中不同意把这一草册四季列入。2、上面第4点虽是协议，实际上也属组织决定为了有利今后管理，认为是国有划定二县分开管理，因此新四（指“新四公社”，现原告方）主要对一条（方言，“这条”的意思）不同意。”2012年10月，原告与第三人对“处坛岗”山场权属发生争议，申请被告解决。纠纷山场面积为1234亩，林业“三定”时，原告方对包括纠纷山场在内的多处山场进行了登记，申领了6553号山林所有权证，其中一处土名“处坛降大片”山林指向纠纷山场。第三人方对纠纷山场持有叶**户1753号土地证，该土地证已列入“80协议”附表。林业“三定”时，第三人对包括纠纷山场在内的多处山场申领了6289号山林所有权证，其中一处土名“山后处坛岗”的山林指向纠纷山场。被告受理原告的申请后，履行了调处以及对纠纷山场进行踏勘等程序，并于2013年7月26日作出丽**（2013）1号山林纠纷处理决定。原告不服，向浙江省人民政府提出复议申请，浙江省人民政府经复议，以浙政复（2013）314号行政复议决定维持了被告的处理决定。原告仍不服，向法院提起行政诉讼。另查明，原告高*村村委员会前身为云和县新四公社高*大队。1984年，原云和县分为云和、景宁两县，原告被划入景宁畲族自治县。2014年，峰源乡部分行政村进行合并，原丽水市莲都区峰源乡木寮行政村并入夏庄行政村。

一审法院认为

原审法院认为，原告与第三人因山林权属已纠纷多年，1980年，双方对包括纠纷山场在内的山后坑---大坑---白*殿坑一带的山林，在原丽水地区行政公署的牵头下，两县的革委会、林业局及公社代表经协商，达成了“80协议”。该协议系在特定历史条件下形成，虽然新四公社代表未在协议上签字，并在协议上签署了表示异议的意见，但从该意见看，主要是对整个山场中原由新四公社代管的国有山被划定为由两县分开管理持有异议。鉴于政府对于国有山由谁经营管理本身享有决定权，而且本案涉及的“处坛岗”山场系“80协议”中确定给一方的集体山林而非国有山林，因此“80协议”在本案中作为证明集体山林权属的证据，具有当然的证明力。根据“80协议”的约定，双方的集体山林按各自土改时土地证所登记的四至管业。协议还将双方提供的经过确认有效的土地证列入附表，从该附表显示，第三人方持有的叶**土字1753号土地证，其中一片山场登记土名为“大横路头处坛岗”，四至：东大路、南大陇直下坑、西岗头、北大横路头直下坑，其土名与四至与纠纷山场基本相符，可作为认定山场权属的依据。原告提交的沈*兴户2369号土地证登记的“畲坑底寮坑”山场和沈兴宝户2363号土地证登记的“度济头”山场，两份土地证未列入“80协议”附表，其四至与土名亦与纠纷山场不符，不能证明其对纠纷山场拥有权属。原告方在林业“三定”中虽然对纠纷山场申领了6553号山林所有权证，但因违背“80协议”的约定内容，缺乏权属来源，该所有权证同样不能用于证明纠纷山场的权属。综上，被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告诉请撤销理由不充分，不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告景宁畲族**村民委员会要求撤销被告丽水市人民政府作出的丽政林*（2013）第1号山林纠纷处理决定的诉讼请求。

上诉人诉称

高**委会上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。1、上诉人认为“80协议”因存在诸多固有缺陷，对本案争议集体山林权属不具有证明力，不能作为认定本案争议山场权属的依据。第一，“80协议”是一个包办协议，因与调解“自愿”原则不符，必然影响到其对争议双方的约束力。从“80协议”的名称和内容可以看出，这是一份有关山林权属纠纷的调解协议书。但是，无论从其形式和形成的具体过程来看，调解过程自始自终一直没有通知山林纠纷争议双方派代表参加，协议内容也没有告知和征求争议双方的意见，协议文本也没有交争议双方予以签字确认，最后甚至为了保密也没有将协议文本发给争议双方。上诉人认为，“80协议”明显缺乏自愿性，实属有关单位强行对争议集体山林权属进行调整、变更的包办协议，其结果必然影响其对争议双方的约束力。第二，“80协议”第一条“附表”和第四条关于“此外……”的内容，强行排除上诉人有关土改土地证对“畲坑度（大）济头”和“畲坑底寮坑口”山场的权属证明力，实际剥夺了上诉人对本案争议山场享有的所有权，即便从当时的法律、政策规定来看，也缺乏“合法性”。第三，根据《浙江省森林管理条例》第43条关于“合法的权属变更，应当予以确认”的规定，“80协议”因对争议集体山林权属进行强行调整、变更，实际剥夺了上诉人对本案争议山场享有的所有权，明显违反了“自愿”“合法”的调解原则，被诉丽**（2013）第1号《山林纠纷处理决定书》和原审判决仍确认其效力和证明力，显属错误。综上，上诉人认为，在“80协议”中，除对原由“新四公社”代管的国有山调整变更为由云和、丽水两县分管的内容合法、有效外，其对争议集体山林权属进行调整、变更的内容因与“自愿”“合法”的调解原则不符而对争议双方不具有相应的约束力。因此，对于“80协议”的效力和证明力问题，被诉林业裁决认为该协议“通过实地调查，并达成共识”、“符合当时的法律政策”、“不能否认合法有效性”的说法，以及原审判决认为“80协议”在本案中作为证明集体山林权属的证据，具有当然的证明力等说法，与事实不符。2、上诉人认为原审判决所认定的“原告提交的沈*兴户2369号土地证登记的“畲坑底寮坑”山场和沈**户2363号土地证登记的“度济头”山场，两份土地证未列入“80协议”附表，其四至与土名亦与纠纷山场不符，不能证明其对纠纷山场拥有权属。”明显违背本案事实和相关法律规定，是错误的。第一，该两户土地证相关内容依法所固有的证明力，与是否列入“80协议”无关。首先根据《浙江省森林管理条例》第43条规定：确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业“三定”时按规定核发的权属证书为依据。“林业三定”时未确定权属或确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存在土地清册为依据。由此可见，沈*兴户和沈**户的土地证因均属于土改时颁发的土地证，理应作为确认山林权属的有效依据，其证明力具有法定性、固有性。其次，前述两户土地证之所以未列入“80协议”附表，是因为上诉人方当时未被通知参加调解协商，这直接影响了“80协议”的效力，而不影响沈*兴和沈**两户土地证的固有证明力。且至今为止上诉人一直没有放弃涉案争议林地的权益或有任何让渡的意思表示，也从未认可“80协议”中有损其权益部分内容的效力。第二，一审判决所认为前两份土地证“四至与土名与纠纷山场不符”的观点，有违客观事实。首先，“畲坑底寮坑口”山场与“畲坑度济头”山场均坐落在纠纷山场内，并经土改确权发给土地证：（1）土名“畲坑底寮坑口”，即白鹤殿坑口，因早年有山民在白鹤殿坑与畲坑大坑汇合处搭建草寮种山而得名“底寮”，该寮基至今尚存，依稀可辨。该土地证四至：东大坑（即畲坑），南树溜（即山民在山上依山傍势以滑溜方式搬运木头而留下的痕迹，长年累月形成的滑溜通道草木不生，处坛（塘）岗东面岗头处的“树溜”现仍依稀可辨），西至山顶（处坛（塘）岗向西延伸至岗顶），北至小坑（即白鹤殿坑），均在本案争议山场范围内。土改时以该土名确权发给土地证，后人理应予以尊重。（2）“度济头”在当地习惯中常指具有地标性质的较大的山岩。土名“畲坑度（大）济头”至今仍屹立于白鹤殿坑上段与处坛（塘）岗上段之间的山林之中。该山场因古时有山名在该山岩周围开山种山而得名，东南西北四至均为“柴山”，其实际范围因地貌变化现在虽难以确定，但其坐落位置仍然可以确定，即位于争议山场范围的上段、大山岩的周围。土改时以该土名确权发给土地证，显然有其理由和依据，我们作为后人理应予以尊重。由于时间变迁、地貌变化，地名演变本属正常，一审判决及被诉林业行政决定以“无法准确定位”“与争议山地土名不符”为由将两户土地证排除出“本案的确权依据”范围，偏听偏信，不客观不公正。3、上诉人认为原审判决所谓认为第三方叶**的“云土字1753号”土地证与本案纠纷山场范围不相符，不能作为认定本案争议山场权属的依据：第一，按照语言习惯，叶**“云土字1753号”土地证登记的“大横路头处坛岗”山场土名，用文字表述应为“大横路头——处坛岗”。按通常理解，该山场坐落位置应在“大横路”与“处坛岗”之间或交叉处。第二，从本案山场实际地形地貌情况看，确有多条横路通向处坛岗，其中有一条较大的横路从“大陇（大岗）”处经“千西坟”上端，过“小露雪坑”，直至“处坛岗”。由此可见，“大横路”与“处坛岗”的确有交叉。第三，根据“云土字1753号”土地证登记的“大横路头处坛岗”山场四至，结合实际地形地貌情况，东至大路应是指“大横路”，西至杠头应是指“处坛岗”顶部的“大陇（大岗）”，南至大陇直下坑的“坑”应是指“小露雪坑”，北大横路头直下坑的“坑”应是指紧靠“处坛岗”、离该大横路头最近的北面的一条坑。也就是说“云土字1753号”土地证登记的“大横路头处坛岗”山场，应该是指“大横路”与“大陇（大岗）”之间的“处坛岗”最顶端这一部分。由上述分析可见，“云土字1753号”土地证的实际坐落位置，与本案争议山场并不相干，原审判决认定其与纠纷山场基本相符，可作为认定山场权属的依据只是一种主观推测和臆断。综上，上诉人认为，原审判决未能全面、客观审查核实证据，错误认定本案事实，请二审法院予以纠正。二、原审判决程序不合法。主要有：1、对“丽**（2013）第1号”《山林纠纷处理决定书》适用法律法规是否正确问题，应予审查而未予审查。上诉人认为，丽**（2013）第1号《山林纠纷处理决定书》除引用《浙江省森林管理条例》之外，并没有引用《森林法》等相关法律、法规等，应属适用法律法规明显错误，依法应予撤销。但原审判决对此应予审查而未予审查，审查程序明显不合法。2、被告身份特殊，原审法院存在不宜行使管辖权的情形，依照《最**法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法*（2008）1号）等有关规定精神，理应报请而没有报请浙江**民法院审理或者指定管辖，其审理程序不合法。综上，本案原审判决存在认定事实不清，证据不足和程序不合法的错误，请求二审法院撤销一审判决，指定其他中级人民法院重审或撤销丽**（2013）第1号山林纠纷处理决定。

被上诉人辩称

丽水市人民政府答辩称：一、“80协议”中作为证明集体山林权属的证据，具有当然的证明力。“80协议”是原丽水地区行政公署牵头，原丽水、云和两县共同参加，通过实地调查、调解，1980年5月10日在云和县达成的《云和、丽水两县山林纠纷调解协议书》。原丽水地区行政公署以丽**（1980）6号文件批复对“80协议”进行了确认。1981年至1984年开展的林业三定，依据1981年10月12日《中**省委、浙江省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制若干问题的规定》（省委（1981）64号）对山林进行确权，第六点明确“建国以来党政机关和司法部门对山林权属的调处、裁决，以及确定的协议，应当维护”，“80协议”显然属于党政机关确定的协议，具有当然的证明力。二、上诉人提交的2369号、2363号两份土地证不能证明其对纠纷山场拥有权属。（1）“80协议”第一条明确了当时协议的范围是“山后坑——大坑——白岳殿坑一带的山林”，双方各有土地改革时颁发的土地房产所有证的，双方按各自土地证所登四址管业，山权归各自集体所有（下附双方大队土地房产所有证登记表）。上诉人与第三人争议的土名“处坛岗”山场坐落在“80协议”范围内，但上诉人提交的两份土地证并未列入“80协议”附表，不能证明其土地证在“80协议”山场范围。（2）上诉人申领的云6553号山林所有权证，其范围包括了处坛岗分水以南（“80协议”中第四点划归丽水的“小露雪”山场）和处坛岗分水以北（双方争议山场），都属于“80协议”中划归丽水县管理的范围，违背“80协议”的约定内容，缺乏权源依据。（3）上诉人提交的作为权源依据的两份土地证，与申领的云6553号山林所有权证土名不相符，四至不能准确坐落到争议山场内。三、第三人方持有的叶**土字1753号土地证列入“80协议”附表，土名、四至与纠纷山场基本相符，可作为认定山场权属的依据。“80协议”第四条“……此外，在千西坟和处坛岗二片山中，丽水方面有户土地证其山归其大队集体所有外均是国有山，归丽水管理。……”，第三人持有的叶**土字1753号土地证列入“80协议”附表，证明其权源清楚；林业三定确权时所发6289号《山林所有权证》，土名、四至与争议山场基本相符，在表述上比土地证更详尽。第三人土改时期的土地证、“80协议”、山林所有权证三个阶段的确权依据不仅明确了坐落位置在“处坛岗”，也明确了四至范围，在实地可以合理解释形成闭合圈。四、丽**（2013）1号山林纠纷处理决定适用法律正确。答辩人依据《浙江省森林管理条例》第四十八条规定，作出丽**（2013）1号山林纠纷处理决定，适用法律正确，决定程序合法。综上所述，答辩人作出的丽**（2013）1号山林纠纷处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，内容适当。请求驳回上诉人上诉请求，维持（2014）浙丽行初字第1号行政判决。

本院查明

夏**委会答辩称：一、原丽水地区行政公署丽**（1980）6号文件批复的《云和、丽水两县山林纠纷调解协议书》（即“80协议”）合法有效，必须维护，绝不能任由原告恣意推翻。“80协议”是丽水地区行政公署为解决本村与高沈村毗邻的大片山场（包括本次争议的“处坛岗”山场在内）的山林纠纷，专门组成调查组，在双方村干部带领下，到实地对争议双方提交的土地证进行认定，排除了与争议山场无关的土地证，落实了有效土地证的四至座落。在这一调查过程中，没有双方村干部参与，调查组成员不是当地人，连路都找不到。上诉人借口“80协议”没有双方村干部签字，就认定争议双方当事人没有参加协议过程，完全不顾客观事实，上诉人否认“80协议”合法性的主张不能成立。“80协议”经地区行署批复同意，文件生效已有三十四年，是本村与高沈村毗邻山场确权管理的历史文件，合法有效。根据1981年10月12日《中**省委、浙江省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制若干问题的规定》（省委（1981）64号）对山林进行确权，第六点明确“建国以来党政机关和司法部门对山林权属的调处、裁决，以及确定的协议，应当维护。”所以“80协议”不能任由上诉人恣意推翻。二、上诉人提交的两份土地证：沈**2369号土名“畲坑底寮坑口”土地证以及沈兴宝2363号土名“畲坑度济头”土地证，其土名四至与纠纷山场明显不符，与本案事实不具有关联性。1、沈**2369号土名“畲坑底寮坑口”土地证，在1980年解决时已排除在外。沈**2369号土地证中有两片山场明确列入“80协议”附表予以确认，上诉人这次提供的土名“畲坑底寮坑口”（四至为东大坑、南**、西山顶、北小坑）与上述2片在土地证上相连，不存在未提供的情形。由于土名畲坑底寮坑口与地图上都明确的土名白岳殿坑无法联系，南**对应是处坛岗难以自圆其说，所以在1980年解决时就已排除在外。2、沈兴宝2363号土地证中土名“畲坑度济头”与争议山场土名不相符，与本案毫无关联。同时，该证其四至均为“柴山”，而纠纷山场及四周都是崇山峻岭，有山就有柴（杂木），有坑就有“济”（瀑布），这样的土地证到处可以移花接木，根本无法落实。三、“处坛岗”山场无论是土地改革，还是林业三定，第三人都持有合法有效的法律凭证，证载土名四至相符，权属历史清楚，确为第三人所有的山林。“处坛岗”山场的土地改革时，有第三人村民叶**的云土字1753号土名“处坛岗大横路头”土地证，“80协议”对该土地证进行了落实。林业三定时，有丽水县政府颁发的丽字第6289号土*“山后处坛岗”的山林所有权证，证载土名、四至与1753号土地证基本相符，也与“80协议”有关内容相符。因此，“处坛岗”山场无论是土地改革还是林业三定，第三人都有合法有效证据，“80协议”也明确为第三人所有的山林。综上所述，第三人对“处坛岗”山场持有合法有效的权属证据，原审判决进一步确认“处坛岗”山场为第三人所有，符合客观事实。恳请法院依法维持原审判决，维护第三人合法权益。

原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均没有提交新的证据材料。二审庭审中，各方当事人围绕被诉林业行政裁决行为是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。

经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，根据《浙江省森林管理条例》第43条规定，“确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业‘三定’时按规定核发的权属证书为依据。林业‘三定’时未确定权属或者确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。合法的权属变更，应当予以确认。”本案中，上诉人高**委会与被上诉人夏**委会持有的6553号和6289号山林所有权证分别由原云和县和丽水县人民政府颁发，证载四至均包括本案争议山场，存在重合，故仅以此尚不能作为确定争议山林权属的依据。事实上，为包括争议山场在内的“山后坑——大坑——白岳殿坑”一带的山林权属，双方自土改后已纠纷多年。为此，原丽水地区行政公署于1980年牵头组织多方协商并达成“80协议”，该协议至今有效。上诉人提交的用以证明争议山场属于其所有的沈*兴户2369号和沈兴宝户2363号土地证四至土名与争议山场不符或难以确认具体位置，且未被列入“80协议”附表，而被上诉人夏**委会持有的叶**的云土字1753号土地证则已被列入协议附表。另，“80协议”第四款“此外”部分所表述内容将争议山场划归丽水县管理的意思表示明确，并不存在上诉人认为的未就争议山场归属作出确定的情形。“80协议”虽冠名为协议，但系经原丽水行政公署批复确认，属于针对相关权属争议所作的裁决性文件，即使从原云**四公社代表朱**在“80协议”上签署的“上面第4点虽是协议，实际上也属于组织决定为了有利今后管理……”内容看，其虽然表达了对于协议相关内容的不满，但也反映出“80协议”是在政府主导下制定而成的事实，不存在上诉人所谓“80协议”因缺乏“自愿性”而不成立的情形。故而，根据1981年10月12日《中**省委、浙江省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制若干问题的规定》（省委（1981）64号）第六点“建国以来党政机关和司法部门对山林权属的调处、裁决，以及确定的协议，应当维护”的规定，从尊重和维护涉案山林纠纷处理的历史沿革出发，被上诉人丽水市人民政府以“80协议”作为确定权属依据将争议山场确认给夏**委会所有，并无不当。此外，上诉人在上诉状提及的被诉林业行政裁决未适用《森林法》等法律法规属于适用法律错误以及一审丽**院作为管辖法院错误等上诉人理由，均不具有事实和法律依据，本院不予采纳。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人景宁**村村民委员会负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年九月十八日