原告肖**不服被告滑县道口镇人民政府及第三人张**土地一审行政判决书

审理经过

原告肖**不服被告滑县道口镇人民政府及第三人张**土地行政裁决一案，滑县人民法院于2014年12月29日移送本院管辖。根据河南省**民法院安中法（2014）131号《第一审行政案件跨区域异地管辖实施意见》（2014年4月21日），本院于同日受理后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本、举证通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年2月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人徐**、温**、被告委托代理人方**、第三人及其委托代理人宋**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本院查明

被告滑县道口镇人民政府于2014年7月21日作出（2013）滑道政处字第01号《关于张**与肖东**用权争议的处理决定》，认定：双方争议的土地位于滑县道口镇解放北路五星新巷（原消防队对面胡同里面），东邻赵**，西至路，南邻冯志月，北至路，西边南北长14.50米，东边南北长11.80米，东西宽15.10米。该宗地是1985年河南**纸厂为解决贫困无住房工人的住房问题，经县、镇批准，征用了道口镇五星村第五小组7.13亩土地，作为职工家属院建房用地。1991年造纸厂党委决定，并经职工代表大会通过，将该宗地分给职工，由职工自筹资金自己建房。造纸厂将定好的地皮尺寸、位置，分了11个号，由11户工人抓阄确定自己的建房地皮位置，张**得到其中一块地的使用权（现争议土地）。现争议土地上有张**垒的墙头。11户工人其中9户陆续建好家属房并且使用至今，该宗土地使用人均没有办理土地登记。被告认为：申请人张**1991年经河南**纸厂分配，取得现争议土地的使用权，土地来源和取得方式合法，依法应确认其相应的土地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的职权，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》规定的程序，依据《中华人民共和国土地管理法》第九条和原国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条之规定，本着土地确权尊重历史，有利生产，方便生活的基本原则，决定争议的土地归张**使用。肖东岭依法提起行政复议。滑县人民政府复议另查明：该争议地是1980年3月25日滑县革命委员会计划委员会批准滑**纸厂征用道口镇公社五星大队第四第五生产队13亩土地的其中征用第五生产队7.13亩土地的一部分，批文为《滑县革命委员会计划委员会关于滑**纸厂占地遗留问题的批复》（滑革计字（80）第40号）。1985年滑**纸厂与道口**委员会第五小组签订征用土地协议书及征售土地合同。滑县人民政府于2014年12月4日作出滑政复决字（2014）17号行政复议决定，维持被告的土地权属争议处理决定。

被告在法定期限内向本院举证：1.张**土地确权申请书；2.张**身份证明；3.立案呈批表；4.受理通知书；5.受理通知书送达回证；6.答辩通知书；7.肖东岭户籍证明；8.确权申请书送达回证及送达现场照片；9.调解通知书及送达回证、送达现场照片；10.延期申请；11.处理决定书及送达回证、送达现场照片；12.高学臣、赵**、王**、薛**、王**书面证明及身份证明；13.冯**书面证明；14.河南省**有限公司书面证明2份；15.1985年5月3日、9月24日滑县造纸厂转账支票2张、10月24日搬迁费现金支票1张；16.1985年9月24日、5月3日、10月25日第五村民小组收据3张；17.赵**、冯**、王**调查笔录；18.现场照片3张、现场图1张；19.相关法律、法规、规章。

原告诉称：原告在1985年滑**纸厂与五星村第五小组私自签订《征用土地协议书》时就对争议土地实际管理占有使用至今，并在该土地上种树、建设房屋，当时没有任何人通知原告该土地卖给了造纸厂。1998年12月28日滑**管理局为原告儿子肖**正式颁发了编号9800226《建设用地许可证》，该土地已经确认给肖**使用，近30年来，原告及儿子肖**一直实际使用该土地，种植蔬菜树木，建设了围墙，打好了房屋根基，因经济困难，未能将房屋完工封顶。原告及儿子肖**才是争议土地的真正土地使用权人。被告将该土地确权给第三人事实不清，1985年滑**纸厂与五星村签订的《征用土地协议书》和《征售土地合同》违反了《国家建设征用土地条例》的规定，未经市、县人民政府审批核定，无批准文件，该协议书属非法买卖土地的无效协议。第三人提供的1980年3月25日滑县革命委员会计划委员会滑革计字（80）第40号文件不能作为上述征用土地的批准文件。被告提供的转账支票、现金支票和收据说明了滑**纸厂非法购买集体土地。被告认定争议土地的具体长宽尺寸没有任何依据，缺乏土地权属来源，被告据此确定土地使用权证据不足。被告的处理决定严重违反法定程序，延期未经依法批准，未告知当事人办案人员，剥夺了当事人申请回避的权利，对涉及当事人切身利益的、时间长达30多年的重大敏感问题应集体研究决定，未经法定的调解程序。被告的处理决定适用法律错误，滑**纸厂属非依法征用土地，本案所涉土地不属国有土地，不能适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条的规定。请求法院撤销被告作出的（2013）滑道政处字第01号处理决定。

原告举证：1.肖**1998年6月12日《建房用地申请表》；2.肖**1998年12月28日《建设用地许可证》（编号9800226）；3.胡**、张**书面证人证言。

被告辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，我单位具有处理个人之间土地使用权争议的法定职责。滑县造纸厂征用土地按照当时的政策和法律规定是合法的，征用的土地是荒地而不是耕地，更不是原告所说的菜地。滑县造纸厂征用土地后，支付了相应的征地款项，并实际占有和使用该宗土地，分配给厂里职工以后，职工陆续在该宗土地上建房并一直使用至今。原告对该宗土地不享有权益，我单位在处理时争议地是一片空地，原告在复议期间才建起了简易房，原告也没有证据证明其享有使用权。我单位受理了第三人的土地确权申请后，按照法定程序履行了法定职责，进行了调查取证，认定第三人享有争议土地合法的土地使用权，并作出了处理决定。原告提供的其儿子肖**的建房用地申请表和《建设用地许可证》，不能证明与本案争议土地有利害关系，肖**的宅基地不是本案争议土地，与本案无关。因原告不配合处理工作，处理期限较长，但经合法批准延长，通知原告调解纠纷，但原告不来参加。我单位的处理决定事实清楚，采信证据正确，程序合法，处理结果正确，请求法院予以维持。

第三人述称：滑县造纸厂征用五星村第五生产队的土地经有关部门批准，是合法征用。滑县造纸厂将土地分给第三人，第三人对该土地有合法的使用权。被告受理第三人的申请后，进行了调查取证，第三人提供了相应的证据材料，被告将土地使用权确定给第三人是正确的。原告称其一直占有并使用该土地不属实，原告及其儿子肖**不顾县规划局执法大队工作人员的劝阻，非法占用土地，私自进行违法建筑，但原告及其儿子肖**不享有该土地的使用权。请求法院维持被告的处理决定。

第三人举证：1.1980年3月25日滑县革**委员会滑革计字（80）第40号《滑县革**委员会关于滑县造纸厂占地遗留问题的批复》；2.1985年9月《征售土地合同》。

本案经开庭质证，本院查明以下事实：1980年3月25日原滑县**划委员会作出滑革计字（80）第40号《滑县革**委员会关于滑**纸厂占地遗留问题的批复》，准予原**纸厂征用道口镇公社五星大队第四第五生产队宅基地13亩。1985年9月原**纸厂与滑县道**委员会第五小组签订《征售土地合同》，合同约定：滑**纸厂为了解决职工家属住房问题，同五星村第五村民小组协商同意在五小组菜园地南头征用耕地一块，东至五小组家属院，西至四小组家属院，南至排水沟，北至五小组菜园，面积7.13亩，每亩地价8000元。后双方签订《征用土地协议书》，协议书记载：按照《国家建设征用土地条例》规定，根据滑**委员会文，因扩建搬迁居民，征用五星村第五小组耕地7.13亩，各项费用待上报批准后，由征地单位一次结算付清，自批准之日起，土地使用权归征地单位，所属权属于国家，滑县道口镇人民政府作为审查单位盖章。原**纸厂支付五星村第五小组价款。原**纸厂后改制为滑县**限公司。原告和第三人争议土地在上述征地范围内，位于现滑县道口镇解放北路五星新巷。

2013年8月29日被告受理本案第三人土地确权申请，并作为本案第三人和原告的土地权属争议案件指派相关人员办理，进行了调查取证，经过了调解程序，2014年1月16日申请延长处理期限，于2014年7月21日作出处理决定，8月11日送达原告和第三人。

原告提供的证据材料1.肖**1998年6月12日《建房用地申请表》记载：新划宅基地座落位置解放北路五星新巷、所划地性质非耕地、计划分配面积0.25亩，五星村民委员会第五小组、五星村民委员会、滑县道口镇人民政府村镇规划土地管理所分别加盖印章。原告提供的证据材料2.肖**1998年12月28日《建设用地许可证》（编号9800226），该许可证记载：用地项目名称宅基地，用地位置五星新巷，用地面积0.25亩，发证机关滑**管理局。

被告提供的证据材料14.2011年10月19日、2014年6月9日河南省**有限公司2份书面证明，该证明显示：原**纸厂于1991年将所征土地作为职工家属院建房用地分为11块，分配给11户无住房的困难职工，张**分得其中一块，东邻赵**、西至胡同、南邻冯志月、北至路，张**享有使用权。上述11户其中9户已先后建好家属房并且使用至今，该宗土地使用人均没有办理土地登记。被告提供的证据材料12、13、15、16、17，与河南省**有限公司书面证明内容基本一致。被告未提供原**纸厂转让给第三人国有土地使用权的审批手续，也未提供原**纸厂改制为河南省**有限公司时关于本案争议土地使用权处理的相关证据材料。

本院认为

本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告具有处理本行政区域内个人之间的土地使用权争议的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条的规定，被告受理当事人的土地权属争议处理申请后，进行了调查取证，经过了调解程序，申请延长处理期限后作出处理决定，告知了当事人相应的权利救济事项和期限，并及时送达当事人，符合法定程序。

《中华人民共和国土地管理法》（第七届全国人**务委员会第五次会议于1988年12月29日修正）第二条第四款规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由**务院另行规定。”第七条规定“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。……”第九条第二款规定“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日**务院第55号令）第二条规定“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。”本案中，原**纸厂对征用的国有土地使用权的使用和转让应当符合相关法律、法规的规定；河南省**有限公司书面证明的原**纸厂1991年将征用的国有土地使用权分配给第三人使用，并认为第三人享有使用权，不符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于国有土地使用权出让的有关规定；被告未提供原**纸厂改制为河南省**有限公司时，本案争议土地使用权处理的证据材料，故河南省**有限公司书面证明的原**纸厂1991年将征用的国有土地使用权分配给第三人使用，不能视为法律意义上的国有土地使用权的转让（出让），其证明的第三人享有的“使用权”，不能视为法律意义上的国有土地使用权。被告仅依据滑县造纸厂1991年将征用的国有土地使用权分配给第三人使用这一情形，即认定第三人合法取得国有土地使用权、土地来源和取得方式合法，并将国有土地使用权确认给第三人，属违反法律、法规规定，且缺乏证据支持，依法应撤销其土地权属确权处理决定。原告提供的肖**《建房用地申请表》、《建设用地许可证》，不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告滑县道口镇人民政府于2014年7月21日作出的（2013）滑道政处字第01号《关于张**与肖东**用权争议的处理决定》土地权属行政裁决。

案件受理费50元，由被告滑县道口镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本八份，上诉于河南省**民法院。

裁判日期

二〇一五年三月十九日