佛山市三水区人民政府与佛山市三**民委员会钱家村民小组土地行政裁决纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）因被上诉人佛山市三水区乐平镇竹山村民委员会钱家村民小组（以下简称钱家村民小组）诉该府土地行政裁决一案，不服佛山市高明区人民法院（2014）佛明法行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：1953年三水区政府曾对钱家村民小组村民分得的土名为“大壮”、“大壮边”、“影岗”、“岗于口”、“影岗边”等土地颁发土地所有权证。上世纪60年代初，原镇（当时为人民公社）属下企业南边林场成立，林场土地边界与钱家村民小组（当时为生产队）土地相连。1997年9月23日和26日，佛山市三**民委员会奉恩村民小组（以下简称奉恩村民小组）所在地发生3.7级和4.2级地震，奉恩村民小组村民的房屋有六成以上受损。地震发生后，原南**党委、街道办事处立即成立抗震救灾领导小组，指挥抗震救灾，并根据街道党委政府联席会议决定划拨（实为调整）南边林场土地45000平方米给奉恩村民小组，按布局合理、设施配套的标准兴建新村。2002年南边国土管理部门为奉恩村民小组规划了奉恩新村东侧的12.21亩土地（东至乡村小路、壳牌加油站，西至奉恩新村住宅，南至乐南路，北至钱家村与麦家村争议地）作为人畜分离地（即本案争议地），安排建设猪舍、车房等用途。后因奉恩村民小组的村民继续使用原旧村的猪舍而暂时没有使用。2003年至今，该地部分由奉恩村民小组出租给钱意成用作堆放水泥预制件。2009年9月15日，钱家村民小组向三水区政府调处土地纠纷办公室提出土地权属争议确权申请，要求将其所称土名为“大壮”、“大壮边”、“影岗”、“岗于口”、“影岗边”等组成的争议地确权为其农民集体所有。理由是钱家村民小组村民在1953年时获得了政府颁发的土地证，曾在地上种植花生、木薯等农作物，钱家村民小组一直向政府缴粮纳税至2002年免税时止；南边林场从70年代开始的占用是未经钱家村民小组同意且无政府批文的强占行为。2013年10月23日，三水区政府作出三府（2013）7号《关于佛山市三水区乐平镇乐南路以北12.21亩土地权属争议的处理决定》（以下简称“处理决定”），认为钱家村民小组所提交的土地证因土地政策改革已失去法律效力，同一地点出现了不可能出现的两个以上地名。在争议地现状已发生变化的情况下，土地证和钱家村民小组有关纳税文件上都无四至图，无法与争议地一一对应，缺乏证据的关联性。据此认为三水区政府根据《防震减灾法》第三十五条、第四十一条的规定统筹科学地安置受灾村民有利于生产、方便群众生活，于法有据。鉴于奉恩村民小组管理和使用争议地已有11年，按照“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，三水区政府根据《土地权属争议调查处理办法》第三条、《土地管理法》第八条和《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定，确认争议地12.21亩属于农民集体所有土地，土地所有权属于奉恩村民小组农民集体所有。2013年12月26日，钱家村民小组不服而提出行政复议。2014年3月3日，佛山市人民政府决定维持原处理决定。2014年3月19日钱家村民小组收到复议决定书后仍不服，于同月24日向佛山**民法院提起行政诉讼。该院于同年4月3日指定由佛山**民法院审理。

另查明，争议地的地类1997年变更前为林地，1997年后至今为村庄。2001年12月底，原南**办事处辖下的南边林场解散，原南边林场的物业由原林场场长张**看管至今。2003年三水调整行政区划时已撤销南**办事处，将其行政区划并入乐平镇。

一审法院认为

原审法院认为：案件的争议实质是三水区政府就钱家村民小组与奉恩村民小组之间12.21亩土地所有权归属争议作出了裁决，钱家村民小组对三水区政府裁决不服而产生的行政争议。三水区政府作为处理土地所有权争议的法定机关，对本案钱家村民小组与奉恩村民小组之间的农民集体土地所有权争议进行调查、主持协商调解和征求有关单位处理意见后作出相应的处理决定，其行使职权的基本程序符合《土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定。虽因案涉历史时间长而导致调查处理超过法定时间，但并未对案件的实质结果造成影响，且争议双方亦无主张有此影响，故确认三水区政府主体适格、程序基本合法。三水区政府和奉恩村民小组主张钱家村民小组召开村民代表大会表决时无证据证明决议已经代表的过半数同意，决议无效，钱家村民小组不具有诉讼的主体资格。原审法院认为，三水区政府已在“处理决定”中将钱家村民小组列为申请人，钱家村民小组申请确权时钱家村民小组所在的竹**委会又向三水区政府出具了“兹有我竹**委会钱家村钱敬全经钱家村村民选举于2009年3月被选为钱家村村长”的法人身份证明，起诉后又再次向该院提供了法人身份证明，钱家村民小组有明确的诉讼主体资格，三水区政府的主张与其做法自相矛盾。而且，《中华人民共和国村民委员会组织法》并无规定村民小组提起行政诉讼维护自身合法权益必须经村民会议或村民户代表会议过半数通过，会议决议是否有效并不影响钱家村民小组诉讼主体资格。三水区政府和奉恩村民小组的主张于法无据。对农村集体土地我国至今仍然实行三级所有制，即村民小组（生产队）、村民委员会（大队）、乡镇（人民公社）等全体农民分别所有。也包括村、乡镇农民集体所办企事业的全体集体成员的所有制。本案争议涉及钱家村民小组、奉恩村民小组、南边林场和乐平镇等不同农民集体，是不同农民集体所有者之间的争议。三水区政府依法确认争议地为农民集体所有土地正确。在我国，凡是农村集体土地所有权的归属都应在事实清楚的前提下依据国家的法律、法规、规章和政策进行认定。因此，三水区政府应从历史沿革中查明事实，从有利于稳定有利于生产有利于生活的角度依法确定争议地的权属。本案三水区政府虽然对争议土地的原始权属和使用情况进行了大量的调查取证工作，但仍未能查清原始权属。由于奉恩村民小组的使用权来源于政府对南边林场的土地调整，而钱家村民小组又主张南边林场的管理使用不合法，是当年林场对其土地的强制占用。因此，三水区政府在对争议土地确权给奉恩村民小组前，应当对南边林场管理使用期间的权属作出认定，或者依法查清林场及钱家村民小组在60年代初“四固定”时期或《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即《六十条》）实施时期的土地边界，从而明确土地归属。《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条第二款规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的，行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地所有权属不变。”本案争议地来源于原南**办事处为安置受自然灾害的奉恩村民小组成员而进行的土地调整。三水区政府对此事实也予以确认，但并未以此来确认权属。现在三水区政府只依据南边林场和奉恩村民小组曾分别管理使用土地的事实，即依照《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定，确权给奉恩村民小组，显然忽视了该条的适用前提是“其他农民集体所有的土地”，适用的土地情形是已有明确原所有者的，原始权属不清的不能适用。在钱家村民小组村民1953年土地证和钱家村民小组纳税证据因缺乏相关证据印证而无法认定原始权属的情况下，三水区政府应进一步依照《林木林地权属争议处理办法》调查争议地调整前“林地”的权属，以明确争议地的归属，解决本案争议。因此，三水区政府既未查清争议土地在《六十条》政策性确权时的原始权属为哪一个农民集体所有，又未在处理决定中依法进行原始权属认定，更将因自然灾害而对林场土地的调整视为表面意义上的土地管理使用，其作出的处理决定事实不清，适用的法律规范明显不适用于具体行政行为所针对的事实。综上，钱家村民小组请求撤销三水区政府的处理决定，责令三水区政府重新作出处理决定，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决：撤销三水区政府2013年10月23日作出的三府（2013）7号《关于佛山市三水区乐平镇乐南路以北12.21亩土地权属争议的处理决定》；三水区政府应在本判决生效后的法定期限内重新作出土地权属争议决定。案件受理费50元，由三水区政府负担。

上诉人诉称

上诉人三水区政府上诉称：原南**场自60年代初起，管理、使用争议地已超过二十年，即使争议地原始权属无法查清，也不应影响原南**场所属的农民集体取得争议地的所有权。而现争议地已因1997年自然灾害而安排给奉恩村民小组使用，在争议发生前，奉恩村民小组已连续使用争议地超过十一年，加上原南**场已依法解散，政府及村委会的意见也是讲争议地的权属确定为奉恩村民小组所有。因此，上诉人根据已查明的事实，依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定，从尊重历史，从有利于稳定，有利于生产、生活的角度，将争议地确定为奉恩村民小组所有合法、合理、合情。原审判决撤销上诉人作出该土地确权决定错误，故请求二审法院依法撤销原判，并依法驳回被上诉人的诉讼请求。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人钱家村民小组辩称：被上诉人村民在1953年时获得了政府颁发的土地证，曾在该争议地上种植花生、木薯等农作物，被上诉人一直向政府缴粮纳税至2002年免税时止；原南边林场从70年代开始对争议地的占用是未经被上诉人同意且无政府批文的强占行为；上诉人未经认真调查取证，在无批文无红线图的情况下，以抗震救灾的名义胡乱地把原南边林场强占被上诉人的“大壮”地确认给奉恩村，没有事实和法律依据。因此，上诉人作出该土地确权决定错误，原审判决撤销该处理决定正确，故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

原审第三人奉恩村民小组在二审期间未陈述意见。

本院查明

经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原判认定的事实，本院予以确认。

本院认为

本院认为：被上诉人钱家村民小组于2009年9月15日向上诉人三水区政府调处土地纠纷办公室提出土地权属争议确权申请，要求将其所称土名为“大壮”、“大壮边”、“影岗”、“岗于口”、“影岗边”等组成的争议地确权为其农民集体所有。上诉人经调查后于2013年10月23日作出三府（2013）7号《关于佛山市三水区乐平镇乐南路以北12.21亩土地权属争议的处理决定》，确认争议地12.21亩属于农民集体所有土地，土地所有权属于原审第三人奉恩村民小组农民集体所有。被上诉人因不服该处理决定而提起本案诉讼。本案中，诉讼当事人对原审法院经审理查明的事实无异议，本院予以确认。各方争议的焦点是上诉人作出的处理决定将争议地确权给奉恩村民小组农民集体所有是否有事实和法律依据。上诉人认为，在争议地原始权属无法查清的情况下，上诉人依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定，将争议地确权给奉恩村民小组所有并无不当。经查，争议地自上世纪六十年代初由原南边林场使用，1997年奉恩村民小组发生地震之后，争议地由政府从南边林场调整给奉恩村民小组，规划作为人畜分离地，安排建设猪舍、车房等用途。被上诉人虽提供了政府1953年颁发给其部分村民的土地所有权证，但该土地所有权证已因土地改革失去了法律效力，同时被上诉人提供的有关纳税材料，因没有四至图，无法与争议地一一对应，故被上诉人提供的上述证据材料并不能证明争议地在南边林场使用之前属其所有。鉴于争议地的上述使用情况，上诉人依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定，将争议地确权给奉恩村民小组并无不当。原审判决认为上诉人适用该条的前提是“其他农民集体”所有的土地，没有明确被使用土地的原所有者就不能适用此规定。本院认为，该条文所指的“其他农民集体”所有的土地，是指相对于实际使用土地的本农民集体而言，即实际使用了非本农民集体的土地，达到了一定的期限，亦可确定使用权，至于被使用土地的原所有权人是否明确不影响该条文的适用，原审判决对上述法律条文的理解存在偏差，并以此为由撤销上诉人所作的处理决定不当，本院予以纠正。另外，《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条第二款第（二）项规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。……（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；”本案争议地来源于原南**办事处为安置受自然灾害的奉恩村民小组成员而进行的土地调整，依据上述规定，争议地亦应确权给奉恩村民小组。综上，被上诉人认为争议地应确权给其所有没有事实和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。上诉人将争议地确权给奉恩村民小组并无不当，原审判决撤销上诉人作出的上述处理决定并令其重新作出具体行政行为错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销佛山市高明区人民法院（2014）佛明法行初字第12号行政判决；

二、驳回被上诉人佛山市三水区乐平镇竹山村民委员会钱家村民小组的诉讼请求。

二审诉讼费50元，由被上诉人佛山市三水区乐平镇竹山村民委员会钱家村民小组承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十一月七日