临河区人民政府与樊锦武房屋行政征收二审行政判决书

审理经过

上诉人巴彦淖尔市临河区人民政府（以下简称临河区政府）因与被上诉人樊**、韩**房屋行政征收一案，不服巴彦淖尔市临河区人民法院（2014）临行初字第44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月5日公开开庭进行了审理，上诉人临河区政府的委托代理人李*、被上诉人樊**及其委托代理人王**到庭参加了诉讼，被上诉人韩**及其委托代理人赵**经本院合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院经审理查明，2004年3月20日，樊**与罗*、戴*共同从内蒙古**责任公司巴盟分公司通过拍卖方式有偿取得原巴盟木材公司部分土地及房屋。2005年7月6日，巴彦淖尔市人民政府为罗*、樊**、戴*颁发巴国用（2005）第0073号国有土地使用证，使用权面积为59003.1平方米。后罗*、戴*将其共有土地使用权份额有偿转让给樊**和韩**。2012年3月19日，樊**和韩**分别办理了巴国用（2012）第011号土地使用证，使用权人樊**、韩**，使用权面积为20882.6平方米和巴国用（2012）第010号土地使用证，使用权人樊**、韩**，使用权面积为37969.5平方米。上述土地使用证上载明坐落均为东环办事处第十一街坊。2012年9月13日，内蒙古欣**责任公司（以下简称欣**产公司）向巴彦淖尔市临河区房屋征收和管理局（以下简称临河区房屋征收和管理局）提出对滨河街以南、晏江路以西、建材路以东、万丰街以北进行棚户区改造项目建设，申请启动房屋征收程序。2012年8月20日，巴彦淖尔市住房和城乡建设委员会给巴彦淖尔市规划局《关于对滨河街以南、晏江路以西、东道街北局部地块认定为城市棚户区改造项目的函》，认为该地块符合棚户区改造项目条件。2012年9月19日，巴彦淖尔市发展和改革委员会给临河区发改局《关于同意临河区滨河街以南、晏江路以西、曙光街北局部地段棚户区改造项目开展前期工作的函》，认为该项目符合国家产业政策及当地实际，同意开展前期工作。2012年9月19日，巴彦**资源局给临河区政府《关于滨河街以南、晏江路以西、曙光街北（D-31）局部地段改造的函》，经审核，该棚户区改造用地符合临河区土地利用总体规划。2012年9月28日，巴彦淖尔市规划局给临河区政府《关于滨河街以南、晏江路以西、曙光街北局部地段项目的规划意见》，经批准，项目选址符合城乡规划和专项规划。2012年11月25日，临河区房屋征收和管理局给临河区政府《关于呈报〈滨河街以南、晏江路以西、曙光街北局部地段棚改项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉的报告》，请求进行论证并予以公布，征求公众意见。2012年11月27日，临**人大、政协、法制办、发改局、执法局、环保局、国土资源局、财政局、卫生监督所、房屋征收和管理局相关负责人就《建材路东、滨河街以南、晏江路以西、曙光街北局部地段棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》召开了论证会。2012年11月29日，临河区政府作出关于对《建材路东、滨河街以南、晏江路以西、曙光街北局部地段棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》征求意见的公告。2013年1月5日，临河区政府作出《临河区政府关于〈建材路东、滨河街以南、晏江路以西、曙光街北局部地段棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉征求意见情况和对方案的修改情况》并在征收范围内公布。临河区房屋征收和管理局于2013年1月10日作出《建材路东、滨河街以南、晏江路以西、曙光街北局部地段房屋征收范围内情况调查结果公布表》并公布，该调查表中未标明樊**、韩**房屋及土地的任何信息，于2013年4月15日作出《国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告表》。同日，欣**产公司将补偿款打到巴彦淖尔市临河区财政局的账户。2013年4月16日，临河区政府作出《临河区政府房屋征收决定》并公告。征收决定对征收范围、实施单位、补偿方案及先补偿后搬迁的原则等内容作了规定。2013年5月，临河区政府未经补偿将樊**的部分房屋拆除，樊**多次拦阻未果。2014年9月15日，樊**提起诉讼，要求确认临河区政府征收樊**土地及拆除房屋的行为违法。

一审法院认为

一审法院经审理认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，房屋征收是为了公共利益的需要，应当对被征收的房屋所有权人给予公平补偿。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。同时，在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内的建筑进行调查、认定和处理。现樊**所举证据能证实其所持的樊**与韩**的土地使用证及房屋来源合法且在临河区政府作出的房屋征收决定范围内。而临河区政府公布的《建材路东、滨河街以南、晏江路以西、曙光街北局部地段房屋征收范围内情况调查结果公布表》中无樊**房屋的相关信息，说明临河区政府未尽到客观审慎的调查义务，其至今未给予樊**任何补偿，拆除了樊**的房屋。临河区政府的该行为违反了先补偿、后搬迁的征收原则，损害了樊**的合法权益，征收行为违法。樊**的诉讼请求成立，予以支持。故根据《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认临河区政府对樊**、韩**合法国有土地使用权证上的土地及房屋的行政征收行为违法。案件受理费50元，由临河区政府负担。

上诉人诉称

上诉人临河区政府不服上述行政判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实不清。（一）一审判决错误认定临河区政府拆除了樊**的房屋，属事实认定不清。临河区政府从未拆除樊**诉称的房屋。樊**提供的记者采访拆迁现场的光盘只能证明拍摄现场有相关建筑物已被拆除，另临河**收中心给临**土局出具的《关于金域蓝湾项目征收情况说明》也只能证明金域蓝湾A区用地范围在2013年8月1日时已成为净地，上述两份证据并不能因此证明拆除行为是临河区政府实施的。（二）临河区政府于2013年4月16日依法作出房屋征收决定后，并未与韩**或欣**产公司签订《补偿安置协议》，故不存在剥夺樊**获得征收补偿的权利。根据征收与补偿工作流程，只有补偿后才会涉及房屋的实际拆除问题，即便是法院强制执行，也是将补偿款足额打入法院指定账户，在未达成协议或未补偿情况下，临河区政府根本不会拆除樊**诉称的房屋，因此也就不存在损害樊**利益的问题。（三）未补偿并不代表临河区政府实施的征收行为就违法，如果按此理解，那么每一征收项目只要存在未补偿的被征收人，征收行为就全部违法，明显缺乏法律依据。退一步讲，即便樊**诉称的房屋实际存在被拆除的事实，临河区政府既没有与樊**签订征收补偿协议，也没有拆除樊**诉称的房屋，一审法院在未调查清楚具体由谁实施侵权的情况下就断定系临河区政府所为，属事实认定不清。二、一审程序违法。（一）2012年7月6日，欣**产公司与韩**签订了国有土地使用转让合同，转让的土地使用权面积为29426.05平方米，该公司自此对受让范围内的土地（包括金域蓝湾A区用地）进行使用并进行施工建设，该公司作为利害关系人，也是实际的侵权人，一审法院应当通知其作为第三人参加诉讼。根据最**法院关于《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十四条“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”，本案一审法院只将韩**追加为第三人，未将欣**产公司追加为第三人，一方面影响查明案情，导致一审判决认定事实不清，另一方面也造成程序的严重违法。（二）一审合议庭对樊**当庭提供记者采访拆迁现场光盘这一突袭证据未进行解释说明，也未释明临河区政府补充提供证据，剥夺了临河区政府补充证据这一诉讼权利。三、一审判决将房屋征收和补偿这两个阶段混为一谈，属适用法律错误。（一）房屋征收行为实则包括房屋征收和补偿两个阶段，临河区政府提供的1－14号证据，从欣**产公司申请启动房屋征收程序开始，至2013年4月16日临河区政府作出房屋征收决定为止，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的征收程序，其中10号证据调查结果公布表是摸底调查阶段的初查结果，即使公布表中没有相关信息，但临河区政府作出的征收决定及公告已明确说明建材路东、滨河街南、曙光街北为本项目的征收范围，且对于初查结果也由房屋征收部门及时进行了公布，已经尽到积极履行公开信息的法定义务。（二）一审法院混淆了入户摸底调查阶段的调查结果公布和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九规定的补偿结果公布。对于本案，由于樊**与韩**及欣**产公司存在侵权等法律纠纷，相关案件仍在法院审理中，目前尚不具备签订补偿协议或者作出补偿决定的条件，因此也没有可公布的补偿结果。如果仅以调查结果公布表中无樊**房屋的相关信息就认定临河区政府未给樊**任何补偿，从而认定临河区政府的征收行为违法，实属法律适用错误。综上，一审判决认定事实不清，程序违法，适用法律错误，应撤销一审判决，改判驳回樊**的一审诉讼请求。一、二审案件受理费由樊**承担。

被上诉人辩称

被上诉人樊**辩称，一审判决认定事实清楚。一、一审中，临河区政府提供的欣**产公司出具的《关于金域蓝湾一期A区用地地上建筑物的情况说明》和《关于金域蓝湾一期A区用地情况说明》，证实樊**的房屋属金域蓝湾一期A区，临河区政府提供的《房屋征收范围内情况调查结果公布表》中列明中国移动即为樊**的房屋，因樊**与中国移动于2012年8月24日签订的《仓储租赁合同》中出租方为樊**。樊**提供的记者采访拆迁现场光盘和《关于金域蓝湾项目征收情况说明》证实A区已拆迁完毕，成为净地。上述事实均证明临河区政府拆除的樊**的房屋。一审判决认定2013年5月，临河区政府未经补偿将樊**的部分房屋拆除，樊**多次拦阻未果是属实的。现樊**所举证据能证实其所持的樊**与韩**的土地使用证及房屋来源合法且在临河区政府作出的房屋征收决定范围内。拆除行为系临河区政府所为。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”临河区政府至今未给予樊**任何补偿，就拆除了樊**的房屋。其行为违反了先补偿、后搬迁的征收原则，损害了樊**的合法权益。三、一审判决程序合法。临河区政府在规定的2013年5月10日至2013年6月10日签约时间内，未与樊**签约，2013年5月10日晚就强行将樊**的房屋拆除。拆迁过程中，樊**一直在主张权利，报警30余次，临河区政府的拆迁职能部门拒绝与樊**签订补偿协议。实际拆迁人为临河区政府，与欣**产公司无关，欣**产公司不得作为本案第三人。《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定“原告或者第三人提出其行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应证据”。樊**在法定期限内举证，一审判决程序合法。四、一审判决适用法律正确。樊**与欣**产公司存在侵权等法律纠纷，与临河区政府未给樊**任何补偿之间没有因果关系。综上所述，上诉人临河区政府的上诉请求应予驳回。

被上诉人韩**未作答辩。

本院查明

经本院二审查明，上诉人临河区政府在一审庭审中提供的欣**产公司出具的《关于金域蓝湾一期A区用地情况说明》载明“金域蓝湾一期A区用地22906.9平方米，该地块的使用权为我公司于2012年7月份从土地使用权人韩**处受让，此地块只占原土地使用权人韩**所属土地使用份额的一部分，剩余土地位于一期A区以南，仍在闲置…”。临河**收中心于2013年8月1日给临**土局出具的《关于金域蓝湾项目征收情况说明》载明“…现A区已拆迁完毕，成为净地…”。

另查明，上诉人临河区政府在二审庭审中陈述“上诉人尚未与被上诉人樊**主张的土地使用权和房屋签订补偿协议的理由是被上诉人樊**与韩**以及实际土地使用权人正在通过诉讼途径解决土地使用份额以及侵权问题，上诉人尚不具备签订协议的条件”。

二审查明的其他事实及对证据的认定与一审一致。

本院认为

本院认为，国有土地使用权证是国有土地使用权人享有土地权利的唯一合法有效凭证。本案中被上诉人樊**持有的巴国用（2012）010号、011号国有土地使用权证载明的权利人是韩**与樊**，土地坐落于临河区东环办事处十一街坊。上诉人临河区政府是否对上述韩**、樊**共有的国有土地使用权证上载明的土地及房屋进行了行政征收行为，是否存在未补偿就拆迁的事实成为本案的争议焦点。

上诉人临河区政府上诉称其从未拆除樊**的房屋，也从未与樊**签订过补偿协议，即便樊**的房屋实际存在被拆除的事实，也不能证明该侵权行为系其所为。但根据其在一审中提供《关于金域蓝湾一期A区用地情况说明》和《关于金域蓝湾项目征收情况说明》，能够证实金域蓝湾一期A区用地22906.9平方米的原所有权人是韩**与樊**，A区于2013年8月1日前已拆迁完毕，成为净地。进而证实韩**与樊**共有的房屋已被拆迁完毕。临河区政府在上诉状及二审庭审中陈述其未对樊**主张的土地使用权和房屋签订补偿协议的理由是因樊**与韩**及欣**产公司正在通过诉讼途径解决土地使用权份额及侵权等纠纷，尚不具备签订协议或作出补偿决定的条件。通过上述陈述，也可以证实临河区政府认可樊**所主张的土地及房屋未经补偿就被征收和拆除的事实。至于樊**所主张的土地及房屋是被谁征收和拆除的，作为征收人的临河区政府抗辩不是其所为，但其作为征收房屋及土地的拆迁人，主张房屋不是自己拆迁，应对此主张承担举证责任，现未提供证据证明，故上诉人临河区政府的该项上诉理由不能成立。一审法院以上诉人临河区政府违反了先补偿后拆迁原则，确认上诉人临河区政府对被上诉人樊**、韩**国有土地使用权证上的土地及房屋的行政征收行为违法并无不当。

上诉人临河区政府上诉主张，欣**产公司从韩**手中受让金域蓝湾一期A区用地22906.9平方米，已成为该片土地的实际使用权人，其应作为本案利害关系人参加诉讼，一审判决严重违反法定程序，应予撤销。经审查，韩**、樊**在其双方共有土地使用权的土地中各占多少份额，韩**是否未经樊**同意将其双方共有土地使用权的部分土地使用权出让给欣**产公司，是否构成侵权等纠纷的处理结果并不影响本案临河区政府征收樊**、韩**土地及房屋行政征收行为的认定，欣**产公司未持有土地使用权证，不是土地的合法使用权人，不属于本案的利害关系人，故上诉人临河区政府的该项上诉主张无事实及法律依据，本院不予采纳。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人巴彦淖尔市临河区人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月九日