韶关市**泉大酒店诉韶关市曲江区人民政府土地行政征收及行政赔偿一审行政判决书

审理经过

原告韶关市曲*区南华温泉大酒店（以下简称“曲**华温泉酒店”）诉被告韶关市曲*区人民政府（以下简称“曲*政府”）土地行政征收及行政赔偿一案，由韶关**民法院指定本院审理。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月16日公开开庭审理了本案。原告曲**华温泉酒店的委托代理人贾**、张**、被告曲*政府的委托代理人李**及本院依法追加的第三人韶关市曲**华祈福温泉祈福酒店（以下简称“曲*祈福酒店”）的委托代理人杨*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告曲**华温泉酒店诉称：2013年10月曲*政府以扩大省道S248为由，未经法定程序对曲**华温泉酒店东面地块及宿舍区东面紧挨S248线的地块征用并进行施工，曲*政府从未就征用土地事宜与曲**华温泉酒店签订任何征用合同，更没有作过任何补偿。就开始违法占用原告地块并施工，曲*政府违反法定程序，行政行为违法。曲*政府假借公共利益，表面用于省道扩建，暗地却允许曲*祈福酒店在上述地块建起两个巨大的商业宣传牌楼为其自身进行商业广告，损害了曲**华温泉酒店的合法权益。依照法律规定，政府征用土地只能是以公共利益为目的，但曲*政府无通知、无补偿就进行施工，为曲*祈福酒店谋取非法利益，曲*政府的行为违背了征地的公益性，是假借公共利益之名，实为他人谋取利益之嫌，属违法行为。请求人民法院依法判决：1、确认被告曲*政府征用原告曲**华温泉酒店位于曲*区S248线韶冶至转溪路段的地块的行政行为违法；2、被告曲*政府依法履行义务即与原告签订征用土地合同并依法对原告曲**华温泉酒店进行补偿，补偿额为3318000元（曲*政府共违法占用原告土地面积2765平方米，按市值每平方米1200元计算）；3、曲*政府赔偿其违法行政行为给曲**华温泉酒店造成的损失共计403863.44元；4、被告曲*政府承担本案诉讼费。

原告曲江南华温泉酒店对其主张提供了以下证明材料：

1、国有土地使用证及红线图，拟证明已依法取得并拥有土地使用权；2、征用面积图及照片，拟证明已违法征用土地及违法占用土地情况；3、财务报告，拟证明违法的行政行为所造成的损失。

被告辩称

被告曲*政府辩称：为加快曲*同城一体化进程，韶关市政府于2012年开始实施S248线市区百旺桥至曲*转溪路段扩建工程，其中韶冶至转溪路段涉及的征地拆迁工作由曲*区负责。根据《土地管理法》第五十八条第一款和《广东省交通基础设施征地拆迁补偿实施办法》等有关规定，先后印发了省道248线征土拆迁通告和省道248线韶南大道改造工程收回国有土地使用权补偿规定的通知。可见，曲*政府是依法进行该项工作。根据核定，需收回曲*南华温泉酒店使用的国有土地1809平方米，按规定需补偿其人民币1447200元。为进一步妥善解决相关收回的土地使用权事宜，区政府领导召集了包括南华温泉酒店董事长邱**在内的有关部门协调会，经会议纪要表明，对南华温泉酒店北面地块的收地协议办理手续，对南面地块先征用、先使用，按现有收地标准计价，但暂不办理收地协议手续，待邱**开发的北江温泉事宜处理好后再办理。由此可表明收回土地使用权事宜已形成了一致意见。未签订协议的主要原因在于邱**开发的北江温泉事宜暂未处理好，因此，协议的签订和补偿手续的办理所产生的责任不在曲*政府。曲*祈福酒店与曲*南华温泉酒店相毗邻，其商业广告牌是否违法，应由职能部门认定处理，作为曲*政府从未批准或纵容建设商业广告牌，曲*南华温泉酒店认为侵犯了其合法权益，可通过民事法律途径解决。建设S248线扩建工程，是为公共利益的需要，公路建设改造给沿线单位或个人造成不利影响，是一个可以预见和普遍存在的问题，政府没有给付经济损失赔偿的法定义务，如因施工单位造成损失，应通过协商或民事法律途径解决。曲*政府征用曲*南华温泉酒店位于省道248线韶冶至转溪路段地块的行政行为合法，曲*南华温泉酒店的理据不足，请求人民法院予以驳回。

被告曲江政府对其主张提供了以下证明材料：

1、通告，拟证明就改造工程事宜已告知；2、补偿规定通知，拟证明就改造工程事宜制定了补偿办法；3、会议纪要，拟证明对征用土地事宜进行了协商并形成一致意见；4、地籍调查审批表，拟证明土地使用权人情况；5、地形图、拟证明征用土地的范围和面积。

第三人曲*祈福酒店述称：曲*南华温泉酒店的主要负责人在政府主持的相关会议上，明确同意可先征用、先使用争议地块，暂不办理征用协议手续，法院在民事判决中也体现了签名属实，因此，曲*南华温泉酒店对争议地不再享有权利，其诉请侵权无事实依据。曲*祈福酒店在现建的柱子位置原来就建有类似柱子，后因政府公共建设修路而主动拆除，政府则允许在现有属于政府已征用的地块范围重建两柱子，因此，曲*南华温泉酒店诉称损失无事实证据，与曲*祈福酒店无关。请求人民判决驳回诉讼请求。

第三人曲*祈福酒店对曲*政府提供的证据材料不持异议。

经庭审质证，曲**华温泉酒店认为，征用土地违反法定程序。曲*政府认为征地是进行道路改造，是合法的。第三人曲*祈福酒店仍持答辩意见。

本院查明

经审理查明：因对省道248线韶冶至106国道路段进行拓宽改造，以加快曲江同城一体化建设，2012年12月12日，曲江政府根据《中华人民共和国土地管理法》和《广东省交通基础设施办法》的有关规定，发布了韶曲府（2012）85号《关于省道248线改造工程（韶冶至106国道）征地拆迁的通告》，《通告》的主要内容：“一、征地拆迁范围：省道248线韶冶至106国道路段，现公路中心线两边各25米范围内的土地、房屋及建筑物、附着物都必须征收，具体四至范围以现场桩界为准。二、征地补偿按韶曲府办（2012）67号文标准执行。三、征地范围内如有权属争议的土地一律先行征收，待有关部门裁定权属后再按各方权属支付各项补偿。争议各方不得阻挠征收工作的正常进行。四、对按政策规定标准给予补偿而拒绝在征收补偿协议上签字、盖章或拒绝交出土地者，由有关部门向当地人民法院申请强制执行。五、本通告自发布之日起实施。”2013年3月21日韶关市曲江区人民政府办公室作出韶曲府办（2013）22号《关于印发省道248线韶南大道改造工程（韶冶至106国道）收回国有土地使用权补偿规定的通知》，主要内容：“收回商业用地国有土地使用权：已缴土地出让金的按每平方米800元的标准予以补偿，未缴土地出让金的按每平方米500元的标准予以补偿。”曲江**酒店持有的曲府国用（2008）第00108号总字第0009747号和曲府国用（2008）第00109号总字第0009748号《国有土地使用权证》，均位于韶关市曲江区马坝镇岭窝子中陂，使用权类型均为出让，使用面积分别为11838.7平方米和20021.3平方米。在省道248线扩建工程红线范围内共1809平方米，其中1640平方米在曲府国用（2008）第00109号总字第0009748号《国有土地使用权证》内，169平方米在曲府国用（2008）第00108号总字第0009747号《国有土地使用权证》内，按每平方米800元计算，合计应予以补偿1447200元。2013年9月17日，曲江政府为进一步妥善解决曲江**酒店被收回的国有土地使用权事宜，召集了由曲江政府主要领导和区人大、住建局、拆迁办负责人及邱**参加的协商会议，并形成了《会议纪要》，主要内容：“因征地而拆除南华温泉大酒店的围墙，区政府同意不作实物补偿，由区S248线指挥部负责建回，相关费用由区政府负担，除围墙外，其它的按有关规定快补偿。南华温泉大酒店北面（即现国藏酒庄、食为先及南华温泉大酒店）地块的收地协议，邱**表示，可以先征用、先使用，按现有收地标准计价，但暂不办理收地协议手续，待邱**开发的北江温泉（坪山果场）相关事宜处理好后再办理手续。”参会人员均在《会议纪要》签字认可。2013年10月间，曲江政府组织施工，在建设中，曲江祈福酒店认为，在所建道路转向其酒店道路旁原建有柱子，后因政府修建公路主动拆除，现其在政府已收回的土地上并且是其原柱子位置重建两个路牌，与曲江**酒店无关。由于曲江**酒店对曲江政府征用土地行为认为不合法，且未按征用面积补偿等，诉至法院。

庭审中，曲**华温泉酒店认为，其被征用的土地面积部分不清，曲江祈福酒店建设牌楼不应占用被征用的土地。并且增加诉讼请求：判曲江政府对曲江祈福酒店在曲**华温泉酒店地块上建设牌楼的行为排除妨害，赔偿损失人民币60万元，并不得将该地块许可、出让给任何第三方进行商业活动。曲江政府认为，征用土地是经过协商得到对方同意的，未能签订协议的主要原因是曲**华温泉酒店董事长邱**的有关事宜暂无法处理好，对补偿款可按规定补偿，牌楼的建设政府并未给予许可。

诉讼中，对于征用土地的争议部分面积，本院依法组织各方，由土地测绘部门进行了丈量，面积为1700.2平方米，曲江南华温泉酒店代表和曲江政府代表均签字确认。由此，被征用的土地面积为1700.2＋169u003d1869.2平方米。

本院认为

本院认为：围绕本案争议焦点：1、关于收地合法性问题，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……。”第二款规定：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案是韶关市人民政府实施的省道248线路段扩建工程，收回曲**华温泉酒店在该地段使用的国有土地，依法应属公共利益范畴。对此，曲**华温泉酒店也不持异议，本院予以确认。对于道路建设收回国有土地使用权，曲江政府虽发出了征地拆迁通告，事后也组织由曲**华温泉酒店代表参加的征地协商会议，且形成了会议纪要，但毕竟最终未签订书面协议，因此，依据上述法律规定，应依法发出收回国有土地使用权的决定，但曲江政府却以曲江区人民政府办公室名义发出包括补偿标准内容的收回国有土地使用权“通知”，行政主体不当。曲**华温泉酒店提出征用土地行政行为违法，而具体行政行为违法既包括程序违法亦有实体违法。考虑到收回土地并非仅涉及曲**华温泉酒店一方，且收地工作已实施完毕，曲**华温泉酒店对道路建设收回土地也予认可，撤销“通知”中涉案收回国有土地使用权势必给公共利益造成重大损失，故依法确认具体行政行为程序违法。2、关于收回的土地面积，曲**华温泉酒店和曲江政府根据征地的红线图并经现场核实为共计1869.2平方米，双方代表均签字确认，本院予以认可。3、关于补偿问题，根据土地管理法第五十八条第二款的规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。所谓“适当补偿”，应按被收回土地的性质、用途、区位等方面予以考量。鉴于曲江政府本身并没有针对曲**华温泉酒店就土地使用权补偿问题作出特别规定，仅是提出补偿数额，现曲**华温泉酒店对补偿数额不予接受，对补偿价款未能形成一致意见，且争议较大。因此，本着公平、公正的程序原则，避免诉累，可由评估机构依法进行评估，按估价补偿为宜。4、关于赔偿问题，此次收地是用于道路建设的公共利益，并非是商业性开发，收回土地行为仅是程序上存有不妥，收回土地的实质具有合法依据的，具体行政行为违法有着多种情形，程序违法并不必然导致就一定给予赔偿，曲**华温泉酒店出具的自认受损单据，也不存在必然的因果关系。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，对曲**华温泉酒店的赔偿请求应予驳回。4、对于曲**华温泉酒店在诉状内容称曲江祈福酒店在其被征用的土地上建牌楼一节，无证据证明曲江政府许诺或纵容其搭建牌楼从事商业利益。而且，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，对于在城市规划区内进行建筑物、构筑物和其他工程建设的，属城乡规划主管部门的管理职责，因此，对于该建筑物的合法性，曲**华温泉酒店应另循法律途径主张权利。况且，曲**华温泉酒店对该方面也未形成具体的诉讼请求。5、关于诉讼请求的增加，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由除外。”曲**华温泉酒店在庭审中提出新的诉讼请求，因系城乡规划主管部门的职能，缺乏正当理由，本院不予准许。综上所述，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认韶关市曲江区人民政府办公室作出的韶曲府办（2013）22号《关于印发省道248线韶南大道改造工程（韶冶至106国道）收回国有土地使用权补偿规定的通知》中，对收回原告韶关市曲江区南华温泉大酒店使用的位于韶关市曲江区248线韶冶至转溪路段国有土地使用权的行政行为违法。

二、韶关市曲江区人民政府采取补救措施对收回韶关市曲江区南华温泉大酒店争议土地使用权的土地补偿问题作出处理。

三、驳回韶关市曲江区南华温泉大酒店的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由原、被告各负担25元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省**民法院。

裁判日期

二〇一五年三月十二日