郝**诉新乡市人力资源和社会保障局、辉县市劳动和社会保障局劳动保障行政批准一案二审行政判决书

审理经过

上诉人郝**因与被上诉人新乡市人力资源和社会保障局、辉县市劳动和社会保障局劳动保障行政批准一案，不服河南省获嘉县人民法院2015年4月15日作出的（2015）获行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月2日公开开庭审理了本案，上诉人郝**，被上诉人新乡市人力资源和社会保障局委托代理人苗子新、徐*，被上诉人辉县市劳动和社会保障局委托代理人王**、朱**到庭参加诉讼，现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，郝**1969年2月26日应征入伍，在部队担任副班长和冲锋枪手、重机枪手。1971年2月25日退伍，1971年12月12日被燃料化学部工程建设红旗总队招收为工人，从事工种为瓦工，1980年9月8日第一石油化工建设公司第四工程处劳资组为郝**同志作出表现鉴定，认为该同志遵守纪律，自觉执行各项规章制度，工作认真负责，想方设法完成领导上交给的各项任务，表现较好，瓦工队并加盖了劳资组的公章，同日石油**工程公司将郝**的工人档案转给新乡市劳动局。档案中记载1983年至1985年郝**在新**菜公司北站商店工作，1985年12月担任营业员，1986年调入新乡市纺织厂工作任保管，1987年任采购员，原棉司库工，1989年任茶炉工，1990年调入辉县**公司工作，任业务员，至2010年1月份批准退休，2013年7月26日辉县市劳动和社会保障局为郝**办理了职工退休证，辉县市社会保险事业管理局于2010年2月为郝**颁发了退休（职）工资发放证，该证载明参加工作时间1969年12月，连续工龄四十年三个月……

一审法院认为

原审法院认为，**务院颁发《**务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《**务院关于工人退休、退职的暂行办法》的通知国发（1978）104号文、﹤**务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥……第一条：全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休……（二）从事井下，高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。城乡建设环境保护部关于颁发试行建筑提前退休工种的通知（86）城劳字第611号文规定……根据劳动**事部劳人护（1985）6号文《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》的精神，对从事建筑施工的砌砖共等七个工种，进行了多次调查研究和测定，认为这些工种符合提前退休条件，现予颁发试行……提前退休工种表序号1、工种名称：砌砖工（瓦工、泥工），工种性质：特别繁重体力劳动，劳动条件：手工操作，一砖两弯腰，露天高处作业，体力消耗大。经测定，平均劳动时间率为92.3%……。依照上述规定，原审原告郝**在中国石**建设公司从事瓦工工作的时间是1971年12月至1980年9月8日，属特殊工种，时间为8年零10个月。1980年9月9日至1982年4月郝**认为自己仍继续从事瓦工工作，但未提供相应的证据。郝**在新**菜公司、新**织厂、辉县**公司工作期间，先后担任营业员、采购员、茶炉工、业务员、原棉司库工、保管依照相关规定均不属于特殊工种。郝**请求应享受55岁提前退休待遇的说法因其从事的特殊工种未达到连续十年，且没有证据来证明，故郝**的该项请求原审法院无法支持。郝**工作年限原审被告计算无误，郝**说少算九个月的理由不充分。郝**要求退还所多交的2个月的养老保险金，不属于原审审理范围，故该请求原审法院不予支持。郝**要求原审被告赔偿退休工资、保险费、取暖费、误工费、精神损失费、利息共126500元。因郝**不符合**务院规定的55岁提前退休的条件，故其赔偿请求原审法院不予支持。原审被告为郝**办理退休手续符合**务院（1978）104文的规定，故原审依据最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：驳回原审原告郝**的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告郝**负担。

上诉人诉称

郝**不服，上诉称：1、被上诉人为上诉人办理正常退休依据国发（1978）104号文1条1项是违法的，请求认定该行政行为违法。上诉人1969年2月入伍，在部队任副班长，服役期间不但负有守卫海防的职责，还担负着岛上战备工程建设认为，打山洞挖坑道应属特殊工种工作；1971年3月退伍后分配到中国**工程公司（洛**）从事瓦工工作，属特殊工种；1982年4月调新**菜公司北站菜站酱菜组工人，属特殊工种；1986年9月调新乡**供应科原棉库保管员后勤科茶炉工，属特殊工种；1989年10月调辉**品公司南村批发部营业员；2010年2月从辉县**公司退休。上述除保管员营业员外，根据原劳动**事部《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》均属提前退休工种。2004年6月上诉人就到了提前退休年龄，向被上诉人辉县市劳动和社会保障局申请多次，但均被告知没有原单位档案外材料（考勤表、工资表）而拒绝办理，上诉人到60岁过9个月时，被上诉人在为上诉人办理退休时本应按正常退休办理并享受正常退休待遇，直至2010年2月退休后，上诉人才知道被上诉人不给办退休证，是利用派出机构办理退休工资发放证时按国发1条1项实际全称应是国发1条2款1项为上诉人办的提前退休待遇，故被上诉人依据国发（1978）104号文1条1项为上诉人办理正常退休的依据违法，原审法院未作认定，请求二审法院认定违法；2、原审法院审理程序违法，对上诉人提出的“举证责任倒置”要求不予支持，组织交换证据时要求原审原告必须出示原件而对原审被告提交的复印件证据予以采纳，显失公平公正原则，请求撤销原审判决。

被上诉人辩称

被上诉人新乡市人力资源和社会保障局答辩称：1、原审原告郝**原审时提出要求认定国发（1978）104号文1条1项是作为正常退休的依据违法，这明显是郝**对该项政策性文件的错误理解，不属于我国修改前的《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围，且郝**请求法院确认其符合提前退休条件的诉讼请求不涉及任何行政行为，确认职工是否符合提前退休条件是劳动保障行政部门的职能范围，法院无此职权；2、郝**提出要求答辩人赔偿其经济损失的诉讼请求没有法律依据。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。而本案中，不仅郝**未提出答辩人何项行政行为侵犯了其合法权益，而且法院也未认定答辩人作出的何项行政行为违法。因此，郝**在未经依法确认答辩人行政行为违法的情况下就起诉要求经济赔偿既无事实依据也无法律依据；3、即便是郝**要求确认答辩人2004年6月未批准其提前退休的行为违法或者是要求撤销答辩人2010年1月为其办理的退休手续，根据修改前的《行政诉讼法》第三十九条和《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条之规定，原审原告的起诉也均已超过起诉期限；4、郝**不符合提前退休的条件，答辩人2010年1月为其办理退休手续的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。根据郝**所在单位河南**食品公司为其申报退休时提供的其个人档案，郝**1949年6月20日出生，1969年2月应征入伍，1971年2月退伍后自当年12月份至1978年2月份在石油化学**工建设公司从事瓦工工作（共七年），1985年在新**菜公司北站商店做营业员，1986年6月调入新乡市纺织厂后，先后做过保管员、采购员、原棉司库工、茶炉工（从事一年），1990年6月调入河南**食品公司做业务员和营业员，直至退休。对于以上工作经历，郝**认为其在部队从事的建洞工作，以及退伍后从事的瓦工、酱菜加工、茶炉工属于特殊工种，符合《**务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（二）项规定的应当提前退休的条件，因此郝**于2004年6月向辉县市劳动和社会保障局提出提前退休申请，经档案报至答辩人处，在仔细审查后发现郝**的档案记载不符合按特殊工种提前退休的条件。《**动部关于工龄计算有关问题的答复》第四项明确说明“关于转业、复员军人曾在部队从事井下、高温、有毒有害工种和在高寒地区服役，其军龄是否可以折算工龄问题。由于《劳动保险条例》及有关政策规定，不适用现役军人，因此军人不能与地方职工一样实行工龄折算办法。”因此即便是郝**在部队从事的建洞工作属于特殊工种，也不能将其军龄折算工龄计入其从事特殊工种的累计年限中。郝**的档案中不显示其在新**菜公司从事过酱菜加工工作，且酱菜加工也不属于特殊工种，根据石油工业领域批准实行的可提前退休的特殊工种中不含瓦工的文件，郝**从事的瓦工也不属于特殊工种，而茶炉工也不在纺织工业批准实行的特殊工种范围内。退一步讲，即便是参照建筑行业领域，将郝**从事的瓦工认定为特殊工种，同时也将其从事茶炉工按照锅炉工或司炉工对待，郝**也不符合特殊工种提前退休的条件，因为根据《国家劳动总局关于贯彻执行﹤**务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见》第六条之规定，郝**从事七年的瓦工属于特别繁重体力劳动工作，而锅炉工和司炉工属于高温工作，按前述文件之规定，以上两项工作的年限并不能累计相加。综上，答辩人2010年为郝**办理的退休手续认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，原审法院驳回原审原告的诉讼请求是正确的，请求二审法院驳回上诉、维持原判。

被上诉人辉县市劳动和社会保障局答辩称：1、答辩人不是上诉人所诉的行政行为作出机构，依法不应当成为被上诉人，上诉人原审起诉主体错误。本案中，批准上诉人退休申请的部门系新乡市人力资源和社会保障局，答辩人依法不具有特殊工种职工提前退休的行政审批权限。上诉人所诉核心问题是新**社局对其作出的退休审批是否合法，该审批行为系新**社局作出，与答辩人无关。根据国办发（1999）10号文《**务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》第四项中明确规定，“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工种，因病或非因工致残完全丧失劳动能力的企业职工退休，改由地级劳动保障部门审批”，据此，新**社局于2003年8月26日下发新劳社养老（2003）13号文《关于基本养老保险市级统筹后县（市）、区职工退休、退职审批工作的通知》，明确规定“企业申报特殊工种提前退休要携带相关原始资料，县（市）劳动保障行政部门整理后与正常退休审批同时进行，由市劳动和社会保障行政部门严格按标准审批”，因此在当时，无论是法定年龄正常退休还是因特殊工种提前退休，审批权均在市劳动保障行政部门，答辩人作为区县一级劳动保障行政部门，既无权作出审批又未越级作出审批，依法不应成为本案的原审被告和被上诉人。在原审过程中新**社局对该事实完全认可，承认案涉退休手续系其独立作出的，与答辩人无关；2、上诉人提出的要求答辩人赔偿其经济损失的诉讼请求没有依据。本案中，答辩人并未向上诉人作出任何行政行为，更未侵犯上诉人合法权益，故上诉人的该诉求没有事实和法律依据；3、根据郝**起诉状所述，其向人民法院提起诉讼的时间已远超出行政诉讼的诉讼时效。综上，郝**原审起诉答辩人没有事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求是正确的，请求二审法院驳回上诉、维持原判。

本院查明

本院经审理查明的事实除与一审一致外，另查明，郝**于1969年2月在辉县应征入伍，《河南省企业职工退休审批表》中将郝**的参加工作时间填写为1969年12月，辉县市劳动和社会保障局于2013年7月26日为郝**填发的退休证上载明其“参加工作时间1969年12月，连续工龄40年3月”。被上诉人新乡市人力资源和社会保障局的前身新乡市劳动和社会保障局于2009年12月7日下发《新乡市劳动和社会保障局关于进一步加强退休（职）审批工作的补充意见》（**劳社养老（2009）8号文件），规定各县（市）区用人单位申报职工退休（职），由当地劳动保障行政部门统一受理，并按照规定时间到市劳动保障行政部门审批。2011年9月26日，被上诉人新乡市人力资源和社会保障局下发《新乡市人力资源和社会保障局关于正常退休（职）审批仍由县（市、区）办理有关问题的通知》（新人社（2011）171号文件），将职工正常退休的审批权移交，规定从2012年元月起由各县（市、区）劳动保障部门履行职工正常退休审批手续。

本院认为

本院认为：（一）关于为郝**办理退休审批的审批机关是否合法的问题。根据新乡市人力资源和社会保障局下发的新劳社养老（2009）8号文件之规定，2010年的企业职工退休审批是由县区劳动保障部门受理并递送申报材料，由市劳动保障行政部门审批，因此上诉人新乡市人力资源和社会保障局的前身新乡市劳动和社会保障局在2010年1月为郝**办理退休审批，其职权来源合法。而当时被上诉人辉县市劳动和社会保障局仅具有受理退休申报并向新乡市劳动和社会保障局递送材料的职权，并不具有审批权，故上诉人郝**在未区分二被上诉人职权分工的情况下即以被上诉人辉县市劳动和社会保障局为其办理退休手续违法为由诉至法院，其请求确认辉县市劳动和社会保障局为其办理退休手续违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持；

关于郝**要求确认劳动保障部门为其办理正常退休手续违法的问题。根据一、二审查明的事实，郝**于1971年12月12日被燃料化学工业部工程建设红旗总队革命委员会招收为工人，开始从事瓦工工作，至1980年9月8日石油**工程公司将其档案向新乡市劳动局转出，期间共计8年零10个月，即使如郝**主张的其在1981年5月之前仍在石油**工程公司从事瓦工工作，该期间亦不足10年，故参照建筑行业领域将郝**从事的瓦工认定为特殊工种，其工作年限也不符合《**务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国*1978第104号文）第一条第（二）项规定的特殊工种提前退休条件。而郝**主张应认定为特殊工种的茶炉工、酱菜工等工种，因不在法律法规规定的“特殊工种”范畴，故不应计入特殊工种的工作年限。辉县市劳动和社会保障局于2009年12月受理郝**的退休申请后，于当月报送新乡市人力资源和社会保障局，新乡市人力资源和社会保障局依据国*1978第104号文第一条第（一）项之规定，于次月即2010年1月批准郝**正常退休，符合法律规定。因此，对于郝**要求确认被上诉人为其按正常退休办理退休手续的行为违法、适用法律错误、被上诉人应按55岁提前退休赔偿其退休工资、保险费、误工费等共计126500元的诉讼请求，本院不予支持。

（三）关于郝**参加工作时间及工作年限的计算问题。根据本院二审查明的事实，郝**于1969年2月应征入伍，从此时起应开始计算工龄，而新乡市人力资源和社会保障局为郝**审批的参加工作时间为1969年12月、工作年限为40年零3个月欠妥。原审判决认为被上诉人为上诉人计算工作年限无误，属事实认定错误，应予纠正。

（四）对于郝**要求被上诉人退还多交的2个月养老保险金的问题。因养老保险的收取系社会保险事业部门的职权范围，对郝**的该项诉讼请求，本院不予审理，当事人可另行主张。

综上，被上诉人新乡市人力资源和社会保障局在为郝**办理退休审批的过程中，对郝**的参加工作时间、工作年限计算错误，该行政行为属认定事实不清，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1目、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

撤销获嘉县人民法院（2015）获行初字第5号行政判决；

确认被上诉人新乡市劳动和社会保障局为郝**办理退休审批的行政行为违法；

责令被上诉人新乡市劳动和社会保障局对郝**退休手续中的参加工作时间、工作年限错误问题采取补救措施；

驳回郝**的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人新乡市人力资源和社会保障局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年七月三十一日