珠海市**有限公司与珠海市国土资源局资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书

审理经过

上诉人珠**有限公司（以下简称前山**公司）因诉被上诉人珠海市国土资源局（以下简称市国土资源局）土地行政批准纠纷一案，不服珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2003年10月，珠海经**集团公司经批准改制为前山**公司。前山**公司位于珠海市前山梅花路某号（新门牌号为珠海市前山梅花路某某号）综合楼的房地产权证为珠房地证字第号，面积6437.69平方米，其中5258.33平方米（以下简称涉案房地产）列入改制资产。2011年11月9日，珠海市香洲区政府国有资产管理办公室向珠海**记中心发出珠香国资办函（2011）44号《关于办理前工大厦房地产权变更登记的函》，确认涉案房地产作为改制资产纳入改制范围，此部分资产变更为前山**公司资产。2012年1月20日，珠海市香洲区政府国有资产管理办公室向市国土资源局发出香国资办函（2012）1号《关于办理前工大厦房地产权变更登记的函》，确认由于企业改制，涉案房地产改制给前山**公司，详细地址和面积按珠香国资办函（2011）44号文执行。

2011年11月21日，前山**公司向市国土资源局提交《关于要求办理前工大厦改制房产过户补地价的请示》，称前山**公司是2003年10月经香**资委批准改制的公司，按照前山**公司的改制方案，因历史遗留问题，一直未办理房产过户，申请按2003年改制当时的相关文件规定给予房产的补地价手续。2012年5月31日，市国土资源局审查后向市政府提交了《关于前工大厦改制房地产权变更登记问题的请示》，建议同意上述列入企业改制范围的房地产办理产权变更登记手续，补办土地出让手续，土地来源由划拨变为出让，涉及土地出让金按现行地价管理规定补交。土地使用期限从市政府批复同意之日起计。房地产权的变更登记手续，向市房地产权登记部门按规定办理。后市政府批复同意办理划拨改出让手续，请前山**公司依法办理相关用地手续。2012年12月14日，市国土资源局作出珠国土函（2012）829号《关于前工大厦改制房地产权变更登记问题的复函》（以下简称珠国土函（2012）829号复函），同意上述列入企业改制范围内的房地产权办至申请人名下，补办土地使用权出让手续，土地来源由划拨变为出让，按现行地价管理规定补交地价，土地使用年限重新计算，并于12月18日送达给前山**公司。前山**公司因不同意按现行地价管理规定补交地价，向市国土资源局提出异议。2013年10月28日，市国土资源局又作出珠国土函（2013）837号《关于前工大厦补交地价标准异议的复函》（以下简称珠国土函（2013）837号复函），对前山**公司的异议做了回复，认定经批准重新起算土地出让年限的，则不能扣减原已缴交的划拨土地地价。

原审法院另查明，前山**公司不服市国土资源局作出的珠国土函（2013）837号复函，向珠海市人民政府申请行政复议，复议维持该复函。2002年4月22日颁布的珠字（2002）14号《中共珠海市委珠海市人民政府关于市属国有企业改革若干问题的意见》第六条规定：“企业产权制度改革过程中涉及到的划拨土地转为出让用地应补地价款、房地产更名、过户等问题，按照《市属国有企业土地有关问题的处理办法》办理。”第十条规定：“各区的国有企业改革参照本意见执行。”《市属国有企业土地有关问题的处理办法》第一条规定了划拨土地按国有土地使用权出让方式处置的，经有资产评估资格的中介机构进行地价评估，其估价结果报市土地行政管理部门确认，并规定了缴纳地价享受优惠的具体标准。

前山**公司的一审诉讼请求为：1.撤销珠国土函（2012）829号复函；2.责令市国土资源局按照中**市委珠（2002）14号《关于市属国有企业改革若干问题的意见》等相关改制规定重新作出关于前工大厦改制房地产权变更登记应补交地价款计费依据的具体行政行为。

一审法院认为

原审法院认为：《珠海市土地管理条例》第四条规定：“市国土资源局是市政府的土地行政主管部门，负责土地管理工作，组织实施本条例。”本案市国土资源局是珠海市人民政府土地行政主管部门，有权对辖区内的土地依法实施土地管理。

本案焦点在于前山**公司补交地价款的计算标准，是按照现行地价管理规定执行，还是按照珠字（2002）14号文的相关规定享受优惠地价。首先，前山**公司2003年企业改制时并未向土地管理部门申请办理划拨土地转出让补交地价的手续，直至2011年11月才向市国土资源局申请办理该手续，其办理过户补交地价手续的行为发生在2011年，即《珠海市土地管理条例》实施之后，故应适用《珠海市土地管理条例》的规定，而不能按照珠字（2002）14号文的相关规定享受优惠地价。《珠海市土地管理条例》第七十三条规定：“地上有合法建筑物的划拨土地使用权转让的，应当经市政府批准，并按办理转让登记当时的基准地价补交地价款。”其次，前山**公司称2009年向市国土资源局提出过书面申请，但未提交证据予以证明。《珠海市国有土地价格管理规定》自2011年10月1日起执行，对珠海市国有土地价格管理进行了详细的规定，第十三条列明了计收地价给予优惠的情形，其中并没有包括企业改制涉及的划拨土地转为出让土地补交地价款的计价优惠。因此，市国土资源局复函按现行地价标准补交地价，符合前述规定。前山**公司主张按照珠字（2002）14号文的相关规定享受优惠地价的依据不足，理由不能成立。

市国土资源局珠国土函（2012）829号复函确认前山**公司“按现行地价管理规定补交地价，土地使用年限重新计算”认定事实清楚，符合相关规定，程序并无不当。前山**公司请求撤销该复函并重新作出具体行政行为的理由不能成立，对其诉讼请求依法应予驳回。原审法院依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回前山**公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由前山**公司承担。

上诉人诉称

前山**公司不服原审判决向本院提起上诉，请求：1.依法撤销原审行政判决。2.依法撤销珠珠国土函（2012）829号复函；3.依法责令市国土资源局按照中**市委珠（2002）14号《关于市属国有企业改革若干问题的意见》等相关改制规定重新作出关于前工大厦改制房地产权变更登记应补交地价款计费依据的复函或决定；4.判令市国土资源局承担全部诉讼费用。主要事实与理由如下：

一、原审法院认定前山**公司2011年11月才提出土地变更申请与事实不符。前山**公司早在2007年左右就曾向市国土资源局递交过土地变更申请，而并非原审法院所认定2011年11月才提出申请。前山**公司系1986年成立的集体所有制的企业，2003年根据珠海市香洲区、前山街道办关于加快镇（街）属企业改制的要求依法进行了企业产权改制。前山**公司于2003年7月28日签订了《珠海经济特区前山**公司公司改制补充分案》，并于10月23日签订了《产权转让合同书》，完成了涉案房地产的改革。按照当时的改革政策，明确规定了国有（集体）企业改制为股份合作制企业其划拨土地按国有土地使用权出让方式的，可按现行地价标准的50%计收；经确认属中小企业的，再给予应缴款30%的优惠。珠海市**估有限公司评估报告也确认了土地溢价款。前山**公司按上述规定办理了相关职工安置补偿手续。2007年前山**公司在完成所有安置义务后，曾向市国土资源局递交了《房地产权证名称变更申请书》，要求进行土地变更及补交地价的手续。市国土资源局于2008年2月26日出具了《关于珠海市前山**公司有限公司申请房地产权证名称变更的决定》，不同意前山**公司办理土地变更手续，并不予为房地产更名，其不予变更的理由是香洲区政府国有资产管理办公室曾复函市国土资源局要求市国土资源局不予过户。直到2011年1月左右，香洲区政府国有资产管理办公室才出具批文同意前山**公司办理过户手续，因此导致前山**公司于2011年11月再次向市国土资源局申请过户。市国土资源局的批准时间是在2012年，此次延误，完全是由于香洲区政府资产管理委员会和市国土资源局的原因导致的，因政府部门原因导致的延误责任，不能转嫁给前山**公司。

二、原审法院适用法律错误。（一）本案的补交地价应适用珠海**领导小组2000年9月18日作出的第3号《会议纪要》及2002年4月22日《中共珠海市委珠海市人民政府关于市属国有企业改革若干问题的意见》内容及附件五《市属国有企业土地有关问题的处理办法》执行。涉诉房产的改制行为是发生在珠海市人民政府国企改制的大背景之下，当时市国土资源局包括市人民政府在《会议纪要》中均明确规定了改制时地价的缴交标准，除此之外，市国土资源局制订的《市属国有企业土地有关问题的处理办法》也同时规定了相同的内容。本案的改制行为发生在2003年，现在实施的《珠海市土地管理条例》根本还没有制定。当时无论是市人民政府还是市国土资源局，均有制定改制国有企业地价的缴交标准。国企改制这一特殊交易情形，相当于以合同形式承诺了交易条件。这样的规定、办法、决定对外具有法律效力，现在却出尔反尔，拿出最新的法律条文来约束2003年的改制行为，政府的决定朝令夕改，不应得到支持。（二）原审判决所适用的法律是2010年《珠海市土地管理条例》，但前山**公司的改制行为发生在2003年，由于国企改制及政府相关部门手续繁琐，相关资料审批时间过长，申请过户时间发生在2007年，不管是按照改制时间还是按照申请过户时间，按照法不溯及既往的法律原则，均不应当适用2010年的《珠海市土地管理条例》的法律规定。退一步讲，即使按照2010年的《珠海市土地管理条例》的规定来执行，也应该是按照2007年前山**公司提出申请过户的时间来核准地价，而不是按照2012年出具批准文件的时间核准地价，因为之所以存在从2007年至2012年五年时间差，其责任完全在政府部门，而非前山**公司。涉案房地产性质由划拨转出让以及产权过户均是基于当年（2003年）企业股份制改造的要求，前山**公司承担了改制前企业巨额债务，办理了相关职工安置补偿手续并向香洲区国资委属下的前山**营中心缴交了4210149.57元的土地溢价款，土地变更也应当适用改制时的标准即2003年的标准补交地价款。

前山**公司对其上诉主张的事实与理由补充如下：第一，原审判决和被诉具体行政行为事实不清，证据不足，对涉案土地的权属和变更事实不清。本案的基本事实是前山**公司在2003年企业改制完成的时候，涉案土地的权属来源由划拨用地变更为出让土地，应该按照权属来源变更的时间，即应以2003年的溢价标准予以补交土地价款。第二，前山**公司在之前已经分别三次向市国土资源局缴交过地价款和地价利息，按照**政部国有土地使用权出让管理办法的相关规定，对前山**公司之前已经缴交的地价是依法应予扣除，但是原审法院和市国土资源局作出的行政行为均没有查清上述事实。第三，原审判决对前山**公司申请办理土地权属来源变更时间认定错误。市国土资源局2008年2月27日出具的决定书中，可以看出前山**公司在该日期之前即在2007年已经提交了相关申请，而不是原审法院和被诉行政行为认定的在2011年才提出申请。即使不按2003年当时的地价进行补缴，至少也要按2007年提出申请时的地价进行补缴。第四，市国土资源局作为被诉行政行为作出者，应该承担举证不能的后果。市国土资源局在一审的时候提供的向市政府的审批手续，不能证明涉案土地权属变更来源变化的事实，也不能作为涉案土地补缴地价的计算依据。第五，被诉行政行为适用法律错误。为了减轻政府的负担，政府普遍实施国有企业改制的工作，在此背景下，珠海市制定了国企改制的相关优惠政策，本案的发生即改制行为属于当时特殊历史时期的特殊产物，本案所涉及的企业改制已经在2003年完成，就法律适用而言，应该优先适用当时关于改制的相关规定。有证据证明前山**公司在《珠海市土地管理条例》实施之前已经提出过申请，原审法院以及被诉行政行为适用2011年以后才实施的《珠海市土地管理价格规定》明显适用法律错误，而且被诉行政行为只是依据香洲区国有资产管理办公室相关函件和批复以及珠海市政府的批复，并没有列出作出该具体行政行为所依据的法律法规条文，应该视为市国土资源局作出的行政行为没有法律依据，应予以撤销。第六，被诉行政行为违反了法定程序。按照国土资源部、国土资源厅相关规定，国土部门作出直接涉及公民、法人重大利益的行为应该举行听证，本案中市国土资源局从未听取过前山**公司的陈述和申辩，没有举行听证，也没有就相关事实进行调查核实，就直接作出决定，不符合行政行为程序正当性的要求，程序严重违法。第七，被诉的行政行为违反了信赖利益保护原则，削弱了政府的公信力。前山**公司基于对政府的公信力的信任才进行改制，按照改制的要求承担了企业债务和职工安置问题，而政府在前山**公司按照自己的承诺进行改制的义务后，擅自变更市政府在改制中制定的相关政策，这个行为严重违反了信赖利益保护原则，因此前山**公司请求二审法院依法撤销被诉行政行为，并责令市国土资源局重新按照改制当时相关政策重新作出补缴地价的行政行为。第八，前山**公司申请调取市国土资源局作出（2008）151号文的相关的档案，希望法庭予以调取。

被上诉人辩称

针对前山**公司的上诉，市国土资源局答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，依法应予以维持。主要事实与理由如下：

一、前山**公司认为应按照2007年的地价标准来补交地价，没有依据。根据珠国土字（2008）151号《关于珠海市**有限公司申请房地产权证名称变更的决定》可知，即使前山**公司于2008年以前提交过《房地产权证名称变更申请书》，但因前山**公司未能履行举证的义务，未能证明涉案房地产已列入珠海经济特区前山**公司的改制范围，同时珠海市香洲区政府国有资产管理办公室复函市国土资源局该资产存在的争议尚未解决，建议不予办理土地变更手续。由此可见，前山**公司因其自身原因，手续不齐全，不符合办理过户的条件，才导致前山**公司一直未能依据相关政策完成改制过户。直至2011年前山**公司才完善手续，其房产才经批准纳入改制范围。2011年11月9日，珠海市香洲区政府国有资产管理办公室作出珠香国资办函（2011）44号《关于办理前工大厦房地产权变更登记的函》才批准前山**公司将纳入改制范围的房产变更到前山**公司名下。另市国土资源局在作出珠国土字（2008）151号《关于珠海市**有限公司申请房地产权证名称变更的决定》时已一并告知前山**公司若不服该决定可以向珠海市人民政府申请行政复议，但当时前山**公司并未申请复议，可见其对此并无异议。

二、原审法院适用法律、法规正确。虽然前山**公司称其改制行为在2003年，但前山**公司申请过户的行为是在2011年，即在2010年《珠海市土地管理条例》修订实施之后。由于新法对其实施后的行为具有约束力，而前山**公司的申请过户的行为在2010年《珠海市土地管理条例》实施之后，故本案依法应当适用2010年《珠海市土地管理条例》的规定。原审法院依据2010年《珠海市土地管理条例》对本案进行裁判，适用法律、法规正确，并不属于溯及既往的范畴。珠府（2011）99号《关于珠海市2011年度国有土地使用权基准地价的通知》、珠府（2011）100号《关于印发珠海市国有土地价格管理规定的通知》以及珠国土字（2011）1351号《关于贯彻珠海市2011年度国有土地使用权基准地价、珠海市国有土地价格管理规定的通知》对地价计费作出明确规定，即2011年9月30日（含）之前，符合交件条件并已向市国土资源局申请办理地价计费业务的项目，按照现行地价管理规定、相关批复和约定执行。2011年10月1日起，申办地价计费业务的项目，按上述珠府（2011）99号和珠府（2011）100号文的规定执行。前山**公司申请过户的行为在2011年11月，应当适用珠府（2011）99号和珠府（2011）100号文的规定执行。

市国土资源局对前山**公司的补充意见回应如下：第一，土地使用权由划拨变更为出让的时间是由市人民政府批准办理相关手续之后，不是2003年企业改制的时间。第二，我国现有的法律、规章，并没有规定市国土资源局作出本案复函的行为需要听证，就本案来说，前山**公司的申辩权利和诉讼权利均已得到了充分的保障。在2013年，市国土资源局还作出了（2013）837号复函，前山**公司对该复函不服曾经提起复议。早在2008年的时候，市国土资源局针对前山**公司的房地产证名称变更的问题也作出（2008）151号决定，该文明确告知前山**公司可以向政府申请复议，但是前山**公司并没有提起复议。第三，市国土资源局对（2008）151号文的真实性、合法性没有任何异议。登记档案里面并没有前山**公司所说的已提交的完整资料，只有一份房地产权证名称变更申请书。香洲区国资委直到2011年才正式批准涉案的房产可以纳入改制范围办理变更手续，因此前山**公司提出其在2007年就提出符合规定的相关申请是不成立的，对前山**公司的关于调查取证的申请，法庭应不予批准。

前山**公司曾在二审法庭调查时当庭申请法院调取市国土资源局于2008年2月27日作出的珠国土字（2008）151号《关于珠海市**有限公司申请房地产产权证名称变更的决定》的相关的档案资料，后前山**公司于2015年5月14日申请撤回上述调查取证申请，对此本院予以准许。

前山**公司与市国土资源局在二审中均未向本院提交新的证据材料。

本院查明

本院经审理查明，市国土资源局曾于2008年2月26日作出珠国土字（2008）151号《关于珠海市**有限公司申请房地产权证名称变更的决定》，该决定的主要内容如下：因前山**公司未能履行自我举证的义务，未能证明位于珠海前山镇梅花路某号（宗地号：D1207003号）的房地产已列入珠海经济特区前山**公司的改制范围，同时珠海市香洲区政府国有资产管理办公室复函称该资产存在争议尚未解决，建议不予办理土地变更手续，为此暂不同意上述房地产更名的申请。另该决定书告之前山**公司可在接到上述决定书之日起六十日内向珠海市人民政府申请行政复议。没有证据显示前山**公司对此申请行政复议或提起行政诉讼。

《珠海市国有土地价格管理规定》第二十条规定：“本规定自2011年10月1日起执行，市政府已颁布的其它地价规定与本规定相抵触的，以本规定为准。”该规定第十三条规定了计收地价时给予优惠的情形，但这些法定情形中没有包括企业改制涉及的划拨土地转为出让土地补交地价款的计价优惠。

另查明，涉案土地权属来源系划拨，房屋产权登记在珠海经**集团公司名下，房屋所有权性质为集体单位自管产，土地权属性质是国有。

原审法院查明的其他事实清楚，本院予以确认。

根据前山**公司的上诉请求及市国土资源局的答辩意见，结合本院查明的事实，本院对本案的焦点问题分析认定如下：

（一）关于涉案土地的权属和变更的性质问题。珠海经**集团公司于2003年10月进行内部股份合作制改制，涉案房地产被纳入改制资产的范围。从涉案土地的使用状态及登记薄的登记内容来看，涉案土地权属来源系划拨，房屋产权登记在珠海经**集团公司名下，房屋所有权性质为集体单位自管产，土地权属性质是国有。《中华人民共和国物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”该法第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”可见，土地等不动产的物权归属、变更均应依法登记，经依法登记，才发生物权效力。前山**公司提交的《珠海经**集团公司改制补充方案》、珠香国资（2003）7号《关于同意﹤珠海经**集团公司改制方案﹥的批复》、《产权转让合同书》等等仅是可能产生涉案房地产物权归属、变动的基础性法律事实或法律行为，但这些法律行为或法律事实并不直接产生物权法意义上的物权归属及变动的法律效果。前山**公司主张前山**公司于2003年企业改制终结时，涉案土地的权属来源即由划拨用地变更为出让用地，没有法律依据，本院不予支持。

（二）关于前山**公司是否已缴交地价款及是否应予扣除的问题。前山**公司称涉案土地于1993年建设前工大厦时，前山**公司已按照当时的综合地价缴交了总地价款和地价利息。在2010年11月对前工大厦进行重新测量时，又向市国土资源局补交了超面积地价款，应对已缴交的地价款予以扣除。对此本院认为，前山**公司曾就上述问题向市国土资源局申请，珠国土函（2013）837号复函对前山**公司的上述异议申请做了回复，认定经批准重新起算土地出让年限的，则不能扣减原已缴交的划拨土地地价。前山**公司不服市国土资源局的上述复函，向市人民政府提起行政复议，市人民政府经审查后作出复议决定，维持了上述复函，后前山**公司没有对此行政复议决定向法院提起诉讼。故对于前山**公司所称的已缴交的地价款及是否应予扣除的问题，不应在本案中予以审查。本院在本案中依前山**公司的一审诉讼请求，应仅就珠国土函（2012）829号复函的合法性予以司法审查。

（三）关于前山**公司申请办理土地变更登记的时间认定问题。从珠国土字（2008）151号《关于珠海市**有限公司申请房地产权证名称变更的决定》的内容可知，前山**公司曾于2008年提交过《房地产权证名称变更申请书》，但因前山**公司未能履行举证的义务，未能证明涉案房地产已列入珠海经济特区前山**公司的改制范围，珠海市香洲区政府国有资产管理办公室也复函市国土资源局称该资产存在的争议尚未解决，建议不予办理土地变更手续。为此，市国土资源局不同意涉案房地产更名的申请，有事实依据。珠国土字（2008）151号决定已明确告之前山**公司的相关救济权利，但前山**公司对此决定并未提出行政复议或寻求其他法律途径解决。前山**公司上诉主张因市国土资源局的拖延原因致其未能及时办理变更登记，但没有提供相应的证据予以佐证，故对于前山**公司的此主张，本院不予支持。事实上，直至2011年11月9日，珠海市香洲区政府国有资产管理办公室才作出珠香国资办函（2011）44号《关于办理前工大厦房地产权变更登记的函》，才批准前山**公司将纳入改制范围的涉案房地产变更至前山**公司名下。

（四）关于本案适用《珠海市土地管理条例》是否正确的问题。《珠海市土地管理条例》第七十三条规定：“地上有合法建筑物的划拨土地使用权转让的，应当经市政府批准，并按办理转让登记当时的基准地价补交地价款。”该条款规定了划拨土地使用权转让如何补交地价款的问题。本案中，涉案土地地上有合法建筑物，且是划拨土地使用权，前山**公司虽存在改制的事实，但前山**公司的提出申请的目的就是申请将涉案土地使用权由划拨变更为出让，为此存在划拨土地使用权的转让问题。前山**公司于2011年11月向市国土资源局申请办理该手续，系《珠海市土地管理条例》实施之后，故应适用《珠海市土地管理条例》的相关规定。市国土资源局在作出珠国土函（2012）829号复函时虽没有列出作出该具体行政行为所依据的法律法规条文，存在程序上的瑕疵，但考虑市国土资源局在一审期间中提供了向市人民政府的请示及内部呈批表等证据，这些证据表明市国土资源局在作出复函之前，履行了报批等法定程序，且珠国土函（2012）829号复函的内容与市人民政府的批准意见是一致的，故此瑕疵不足以撤销珠国土函（2012）829号复函，也不能视为市国土资源局对其适用法律没有提供相应的证据。

（五）关于珠国土函（2012）829号复函的合法性问题。依据《珠海市土地管理条例》第七十三条的规定，涉案土地补交地价款应按办理转让登记当时的基准地价补交地价款。前山**公司于2011年11月向市国土资源局申请办理该手续，其办理过户补交地价手续的行为发生在2011年。《珠海市国有土地价格管理规定》自2011年10月1日起执行，且明确市人民政府已颁布的其它地价规定与该规定相抵触的，以该规定为准。该规定第十三条列明了计收地价给予优惠的情形，但这些情形并没有包括企业改制涉及的划拨土地转为出让土地补交地价款的计价优惠。因此，市国土资源局复函称需按现行地价标准补交地价，符合前述规定。前山**公司主张按照珠字（2002）14号文的相关规定享受优惠地价的依据不足，理由不能成立。另在程序上，珠海市国土资源局一审期间所提供的向市政府的请示及内部呈批表虽是内部的审批程序，但市国土资源局提交的此证据可以证明，市国土资源局针对涉案土地的使用状态，依据《珠海市土地管理条例》第七十三条的规定已向市人民政府请示，且得到了市人民政府的批准同意。另也因前山**公司存在改制等事实，也征询了国有资产的相关主管部门的意见，在征得相关国有资产主管部门批准同意的情形下，才向市人民政府作进一步的请示。珠国土函（2012）829号复函是基于前山**公司的申请而作出的复函，虽此复函涉及到前山**公司的合法权益，但对于基于前山**公司的申请而作出复函的行政行为，我国法律并没有明确规定必须听证。市国土资源局在作出珠国土函（2012）829号复函前虽存在未听取前山**公司的陈述和申辩，但并不能就此推出其没有就相关事实进行调查核实。但根据行政行为程序正当性的要求，对于涉案因改制而引起土地使用权的性质变更的情形下，听取前山**公司的陈述和申辩是更利于前山**公司通过程序性权利获得对其合法权益的保护，因此，本院认定市国土资源局未听取前山**公司的陈述和申辩，存在程序瑕疵，但从本院查明的事实来看，珠国土函（2012）829号复函认定事实正确，故此瑕疵不足以撤销珠国土函（2012）829号复函。

本院认为

综上所述，前山**公司请求撤销珠国土函（2012）829号复函，理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。对前山**公司的上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠**有限公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月十五日