何**诉安庆市人民政府道路运输管理行政补偿一审行政判决书

审理经过

原告何**等人不服被告安庆市人民政府道路运输管理行政补偿一案，于2015年1月4日向本院提起行政诉讼，本院于2015年1月4日受理后，于2015年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月13日公开开庭审理了本案。部分原告（在原告名单中表明到庭情况）、原告的诉讼代表人何**、朱**、查正全及其委托代理人陈**，被告的委托代理人方**、夏**，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告起诉称：原告等人大多是安庆市**限公司短途客运经营者。2014年6月，因被告推行城乡公交一体化（包含原告合法经营的大观区海口镇与皖河农场城乡交通路段）建设，维系多年的原告农村营运权被城市公交所征用，大多数原告被迫退出了营运。对于关乎百余人切身利益的重大事项，行政机关理应依法采取合情、合理的方式，实施让百姓比较满意的补偿方案。然而，被告仅以宜政传（2014）22号《关于印发开通城区至海口镇与皖河农场公交工作方案的通知》（以下简称《工作方案》）下发安庆市大观区人民政府、市直有关部门执行。安庆市大观区人民政府及安庆市交通运输局以一封公开信的方式，宣传、动员原告自动退出营运。在具体补偿金额与实施方案内容、来源不清晰的情况下，原告百余人多次向省、市、区有关部门上访，要求按照公平、合理的原则给予原告经营补偿。而有关部门却执意不从，且相互推诿。迫于无奈，大多数原告只得将车辆与营运证违心交出。而每人所得到的仅是交证费2万元和限期交车奖励款5000元。开通城乡公交，政府号召原告支持理所应当，但被告也应充分体恤民情，慎重制定补偿方案，妥善解决退出营运者的生活出路和合法权益。每个原告所得的2万多元，无法维系全家人的生计。参照本市其他地方类似事项（如桐城市）的补偿标准，两者相差近8倍之多。至今，原告虽通过上访获知系被告对原告做出的补偿规定，但仍未看到被告实施方案依据何在。综上，原告认为，被告对原告制定的补偿办法没有法律依据，被告给予原告的补偿金明显过低。对具体行政行为显失公平的应当依法撤销并由被告依法重新作出行政行为。据此，请求法院判决：被告在合理期限内，依法重新作出如下行政补偿规定：1、支付原告一次性经营权补偿金15万元；2、按规定支付各原告客运车辆（评估核算）现值折价款；3、支付各原告择业过渡金4500元（六个月的安庆最低工资）；4、支付各原告限期交车奖励金3万元。被告承担本案诉讼费用。

被告辩称

被告答辩称：一、被告的《工作方案》明确按照“自愿、有偿、协商”的原则，建立“自愿退出”机制，对合法经营的车辆实行收购补偿，给予经营者积极的就业扶持政策；对自愿继续营运的经营者，引导依规合法经营。如果原告认为方案条件可以接受，就与政府相关部门达成协议；如要求继续从事营运，被告也不干预。二、被告与原告之间的行为应当属于契约性行为。开通城区至海口镇与皖河农场公交是事关社会公共利益的行为。被告将此项工作列入2014年《政府工作报告》，经过反复论证，既考虑广大群众的要求，又考虑到原告的利益，在此基础上出台了《工作方案》，同时向每一位车主告知相关政策，供车主选择。如果车主选择不再从事经营，则按《工作方案》给予政策帮助和相应的经济补偿，如果愿意继续营运，引导其合法经营。由于被告的工作方案有利于原告，故包括原告在内的144人选择以补偿的方式退出经营，26人选择继续从事经营。从该行为的整个过程来看，完全是建立在自愿、平等的基础上的契约行为。对于原告在合同履行后再提出标准低的问题，被告认为没有依据。因为，被告提出的标准也是根据实际情况，结合公平原则来确定的，且工作方案是交给原告，原告在充分考虑后才同意并领取相应的款项。至于原告在诉状中提出其他地方的标准高于给原告的标准，这是根据各地的实际情况具体分析，不能一概而论。综上，被告认为，被告与原告的行为属于行政合同，只要双方达成合意，且不违反法律规定，就应当依法受到保护。现原告以补偿标准过低为由，要求撤销该行为显然没有依据，故请求法院查明事实后驳回其起诉。

原告在起诉时提供了以下证据：

一、原告身份证、驾驶证、行驶证、道路运输证或运输证上缴证明，证明原告的身份信息，及在安庆市**限公司从事客运业务，是被告行政行为的相对人。

二、营业执照、组织机构代码证、道路运输经营许可证、税务证，证明原告单位从事县内班车客运，系合法经营主体及是被告行政行为的相对人。

三、2014年6月5日《关于印发开通城区至海口镇与皖河农场公交工作方案的通知》（宜政传（2014）22号）和《大观区开通城区至海口镇公交工作实施方案》，证明被告对原告做出经营权退出的补偿方案。

四、2014年6月9日安庆市交通运输局、安庆市大观区人民政府《致海口镇、皖河农场农村客运班车车主的一封信》，证明被告的下级单位和直属部门按被告的方案提出对原告的补偿。

五、2014年9月16日安庆市交通运输局对原告的信访答复，证明原告对政府直属部门的补偿方案不服多次依法上访，2014年9月16日该部门告知其实施的补偿方案由被告作出的，对原告要求公开该方案，提出让原告向被告申请公开。证明原告系2014年9月才获得被告的（方案）书面文件。

六、《桐城市城乡公交一体化工作实施方案》（桐公交指（2014）1号），证明同地区类似的情形的补偿标准超过安庆市区约8倍之多。

被告在法定举证期限内提举了以下证据：

一、2014年6月5日《关于印发开通城区至海口镇与皖河农场公交工作方案的通知》（宜政传（2014）22号），证明方案中涉及原告部分仅仅提供供其选择的条件。

二、2014年6月9日安庆市交通运输局、安庆市大观区人民政府《致海口镇、皖河农场农村客运班车车主的一封信》，证明被告将相关的条件书面告知原告供其自由选择。

三、原告等人的告知确认函，证明原告已经明知相关的条件。

四、安庆**证中心《关于海口174辆农公班线营运车辆收购价格认定的情况说明》及其所附的《公示》、《价格认证委托书》、《价格认定结论书》、《海口**运公司车辆认定价格计算表》，证明原告的车辆是经中介机构评估，价值双方认可。

五、车主领款登记表，证明原告同意《工作方案》的条件，自愿领款，双方的合同已经履行完毕。

六、2014年6月30日安庆市公路运输管理处《海口皖河小客车继续经营协议书》材料，证明退出与继续经营是自愿和自由的，没有行政强制。

被告经本院准许，于2015年1月26日延期提举了以下证据：

七、2012年、2014年《政府工作报告》（摘选）、关于分解落实政府工作报告提出2014年主要工作任务的通知，证明通公交事关公共利益。

八、2011-2012年市委督查办及信访办督办信函、2011-2014年安庆市交通运输局对部分人大代表、政协委员和民主党派建议提案的答复、2011-2014年市民心声网帖及回复，通公交事关群众利益，党委督促办理，并且通公交是社会普遍关注和要求的公共事业，群众强烈要求通公交。

被告提供的法律、法规依据有：《安徽省道路运输管理条例》、《中华人民共和国行政许可法》。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：

对于被告提供的证据，原告认为：证据一的真实性没有异议。对合法性有异议：1、制定该文件所涉补偿的程序不规范。没有对所涉补偿项目标准进行听证或征询意见并对具体的补偿范围和标准进行论证和评估。2、实体不合法，没有对该补偿方案引用或参照相关的上级文件或提供相关的法律、政策依据。也没有与其他地区同类事项进行数据参照。该方案不能证明是行政合同行为。对证据二的真实性没有异议，合法性有异议。实施单位对补偿事项是按工作方案实施的，所以该项行为同样没有合法性。不能证明被告的行为属行政合同。也不能证明补偿是自愿、有偿、协商进行的。认为证据三的真实性无法考证，因为大多不是原告的签名，也不能证明原告表示同意。送达人身份不明，也没有单位组织的盖章。告知行为没有异议，告知内容的合法性被告尚未能证明。对证据四的真实性没有异议，没有见到大多数原告的鉴定材料。合法性有异议，价格认定后没有告知原告是否重新鉴定，不符合鉴定的程序性规定。对证据五的真实性没有异议，但不能因原告领了款就是合同行为。行政给付或行政补偿都是要领款签字的，也不能因原告领了款就能证明是对被告的行政行为的认可，就不能提起诉讼。因为虽补偿少了，但因生计需要只得先领了再要求追加补偿。对证据六的真实性没有异议，合法性有异议。以协议的方式对个体经营作出种种限制是不规范的。本已由工商、交通、税务等机关依法管理。如果将协议换为规范性文件，就明显存在在同一线路上的公、私营运的不合理、不正当的竞争。况且在开通公交后私营业主面临着巨大的竞争压力，应当给予适当的政策放宽。所以相反证明大多车主不愿签这样的协议继续营运，客观上也无法再大量继续营运。证据七、八都不能证明被告对原告补偿行为的合法性、公平性。也不能证明是行政合同行为。对被告开通公交没有异议，当然是合法的，否则不是补偿而是赔偿。原告正是为了这一公共利益，才忍痛退出的。

本院认为

本院认为：被告提供的证据真实、合法，与本案相关联。证据一、二、三、七、八能证明被告因公共利益需要，作出开通城区至海口镇与皖河农场公交工作方案，相关部门以一封信的形式告知了原告相关内容。证据四、五、六能证明相关部门依据该方案进行实施，原告选择了自愿退出经营，原告在规定时间内上交了营运证和车辆，安庆**估中心对原告等人的车辆残值予以认定。后原告等人领取了车辆残值款、营运证补贴及相关奖励。另有一些经营者选择继续营运，并签订协议书。

对于原告提供的证据，被告认为：证据一、二、三、四、五的真实性合法性无异议，对证明目的有异议。证据一不能证明被告作出了行政行为，不能证明原告是行政行为的相对人。对于证据三、四、五，工作方案中的两万元不是对经营权的补偿，而是补贴。原告取得经营权是无偿的，不存在有偿收购。并且工作方案的内容不仅包括涉及原告的事项，也包括其他工作部署。涉及原告的内容与公开信中的内容一致。对证据六的真实性、合法性、关联性均有异议，不同地区、不同情况，不能类比。

本院认为：原告提供的证据一、二能证明原告原在安庆市**限公司等几家公司从事客运经营。证据三、四与被告提供的一致。证据五能证明原告曾进行信访，安庆市交通运输局进行答复。证据六的真实性无法确定，与本案无关联性。

本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：

为进一步推进城市公交规划的实施，更好地服务群众安全便捷出行，2014年6月5日安庆市人民政府作出《工作方案》规定，2014年6月底，由安庆**团公司组织开通“狮子山公园－海口镇、皖河农场”公交线路。对该段业已存在多年的农公班线经营车辆，按照“自愿、有偿、协商”的原则，建立“自愿退出”机制，对合法经营的车辆实行收购补偿，给予经营者积极的就业扶持政策；对自愿继续营运的经营者，根据相关规定，引导依规合法经营。该方案具体规定了自愿退出经营的业主，政府按评估的车辆残值、退交营运证补贴（20000元）、规定期限交车（证）奖励（最高5000元）给予一次性补偿，并实施就业帮扶优惠政策。对自愿继续营运的业主，要与市运管部门签订农公班线营运协议。《工作方案》还规定了安庆**输局、安庆市大观区人民政府等各单位在组织实施中的职责。原告系从事安庆至海口镇、皖河农场沿线县内班车客运的车主。2014年6月9日，安庆**输局、安庆市大观区人民政府向原告等车主发出并送达《致海口镇、皖河农场农村客运班车车主的一封信》，将《工作方案》中的具体规定告知了原告。2014年6月13日安庆**证中心受委托对海口镇未达到报废期限并已办理道路交通运输证的车主的车辆残值进行价格认定。2014年6月14日安庆**证中心将车辆残值价格认定流程及方法进行公示，对相关车辆进行价格认定，并出具认定结论，每位车主都在《认定结论书》中确认签字。后包括原告在内的144位车主选择退出经营，交出交通运输证及营运车辆，领取了车辆残值款、退交营运证补贴20000元，以及规定期限交车（证）的奖金。另有26位车主选择继续从事客运经营，并与安庆市公路运输管理处签订协议书。其后，何**等原告认为政府给予的补偿过低，向相关部门提起信访，安庆**输局于2014年9月16日作出答复。原告不服，向本院提起诉讼。

本案争议的焦点是：原告要求被告在合理期限内，依法重新作出行政补偿规定是否有事实和法律依据。

本院认为：因安庆**团公司组织开通“狮子山公园－海口镇、皖河农场”公交线路。考虑到开通公交可能会给该线路上县内班车客运经营者带来影响，故被告作出《工作方案》，对该线路业已存在多年的县内班线客运经营车辆，按照“自愿、有偿、协商”的原则，建立“自愿退出”机制。被告作出《工作方案》后，相关部门将《工作方案》中的具体政策规定，通过一封信的形式送达并告知了原告。原告在规定的时间内上交了交通运输证及营运车辆，在车辆残值认定结论书上确认签字，领取了车辆残值款、退交营运证补贴，以及规定期限交车（证）的奖金。以上行为表明，原告选择了《工作方案》中自愿退出经营的方式，并接受了被告《工作方案》中自愿退出经营的一次性补偿等条件。原告与被告就退出经营的相关事项已达成合意，其内容不违反法律、法规的规定，且双方已实际履行。现原告认为被告给予原告的补偿金与桐城市等其他地区相比明显过低，被告应参照桐城市的补偿标准重新作出补偿决定。因各地的道路运输经营状况及车辆退出经营的情形等情况各不相同，故各地车辆退出经营的补偿标准也有所不同。并且原告与被告就退出经营的补偿已达成合意，并实际领取了一次性补偿款。故原告要求被告重新作出补偿决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予以驳回。案经本院审判委员会讨论决定，依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告要求被告在合理期限内，依法重新作出行政补偿规定的诉讼请求。

案件受理费50元由原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年三月三十一日