陈**与扬州市人民政府二审行政裁定书

审理经过

上诉人陈**因诉被上诉人扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）其他行政行为一案，不服江苏省**民法院（2015）扬行初字第00018号行政裁定，向本院提起上诉。本院2015年6月15日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年9月7日传票传唤双方当事人到庭开庭。上诉人陈**及其委托代理人陈**，被上诉人扬州市政府的委托代理人白**、李**到庭。开庭审理前，上诉人陈**以被上诉人扬州市政府市长不能出庭，其委托的代理人不够资格，不符合法律规定为由，拒绝继续开庭审理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六的规定，本院对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院经审理查明，江苏省人民政府2002年11月22日下发了苏政发（2002）142号《省政府批转省公安厅关于进一步深化户籍管理制度改革意见的通知》（以下简称《省政府142号文》）。扬州市政府办公室针对扬州市广陵区人民政府的请示，于2003年6月9日作出扬府办函（2003）7号《关于户籍管理制度改革中有关事宜的复函》（以下简称《扬州市政府7号复函》），该复函称：一、按实际居住地回迁户口的原非农业人员（含从其它城镇迁入的人员），不享受原村民享受的土地承包、宅基地安排、自留地安排、劳动力安置、征地劳力安置费、合作医疗、退伍兵安置、农民退休、村组集体资产收益分配、村民补助补贴等待遇。2004年6月1日扬州市政府印发了扬府发（2004）114号《关于印发扬州市户口迁入暂行规定的通知》（以下简称《扬州市政府114号文》），该文第十四条规定：居民的户口由城镇迁往农村（含回迁人员），只作户籍登记项目的变更。户籍不作为是否享受当地村民享受的土地承包、宅基地安排、自留地安排、劳动力安排、征地劳力安置费、合作医疗、退伍兵安置、农民退休、村组集体资产收益分配、村民补助补贴等待遇的依据。2007年11月22日平山乡雷塘村（甲方）与陈**母亲郭**签订了《协议书》，平山乡雷塘村同意郭**按市府办（2003）7号复函的精神将户口返回原籍，不享受原村民享受的土地承包、宅基地安排、自留地安排、劳动力安置、征地劳力安置费、合作医疗、退伍兵安置、农民退休、村组集体资产收益分配、村民补助补贴等待遇。2011年元月20日雷塘村（甲方）与和一组陆**、陈*、陈**（乙方）签订了《协议书》，内容同前。2013年11月18日，陈**签署了《息访息诉承诺书》，自愿接受如下调解：陈**、妻子陆**、儿陈*、母亲郭**参与征地保险；2013年后享受组级分配待遇的比例是陆**十成待遇，陈**、陈*、郭**九成待遇。截止2012年底一次性照顾人民币柒万陆千元整。承诺不再因此上访事项以任何理由到任何政府、部门、单位上访、诉讼。

陈**认为由于《扬州市政府7号复函》文件的规定使得其在回迁户口时未能享受到村民待遇，提起本案之诉。请求：1、废止《扬州市政府7号复函》；2、要求扬州市政府对没有撤销《扬州市政府7号复函》向扬州市人民赔礼道歉；3、要求扬州市政府赔偿由于《扬州市政府7号复函》导致其没有享受到的村民土地经济补偿；4、要求扬州市政府对于2013年10月31日起非法拘禁原告5天的行为书面赔礼道歉；5、要求扬州市政府赔偿原告一家四人按照2003年签订的协议所受经济损失；6、要求扬州市政府赔偿原告上访导致的误工费、路费、材料费、非法拘禁费等损失。

一审法院认为

一审法院认为，第一，陈**的第一个诉讼请求是废止《扬州市政府7号复函》，首先u0026ldquo;废止u0026rdquo;不是行政诉讼对被诉行政行为的裁判方式；其次，原告所诉的《扬州市政府7号复函》是扬州市政府办公室针对扬州市广陵区人民政府的请示作出，是针对不特定对象发布的可以反复适用的规定，不属于行政诉讼的受案范围。第二，陈**要求扬州市政府对因没有撤销《扬州市政府7号复函》向扬州市人民赔礼道歉、赔偿由此文件导致其没有享受到的村民土地经济补偿的诉讼请求，均系依附于第一个诉讼请求的赔偿请求，因主诉不符合行政诉讼的受案范围，其附带的赔偿之诉亦不符合起诉与受理条件。且陈**要求扬州市政府向扬州市人民赔礼道歉的诉讼请求依法不属于行政赔偿请求范围。第三，陈**要求扬州市政府赔偿一家四人按照2003年签订的协议所受经济损失、赔偿上访导致的误工费、路费、材料费、非法拘禁费等损失的诉讼请求，也是赔偿请求。单独提起行政赔偿之诉需要有相对应的致害行为且该行政行为被确认为违法，故其起诉亦不符合行政赔偿案件的起诉与受理条件。第四，对于陈**要求扬州市政府对2013年10月31日起非法拘禁其5天的行为书面赔礼道歉的诉讼请求，因其未能提供证据证明扬州市政府对其实施了非法拘禁的行为，其所诉没有事实依据，且该诉讼请求与第一、二、三个诉讼请求以及第五、六个诉讼请求属于不同种类的诉讼请求，不符合诉的合并的条件，不能在一个案件中提出。

陈**的起诉不符合行政案件的起诉与受理条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（二）项、第四十一条第（三）项和《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项之规定，裁定驳回陈**的起诉。

上诉人陈**提交的上诉状称：1、《扬州市政府7号复函》与《省政府142号文》相抵触，被上诉人至今没有废止。2、被上诉人行政不作为、乱作为导致严重后果，应当在电视台、报纸等媒体，向扬州市被害人民群众公开道歉。3、《扬州市政府7号复函》是对上诉人的具体行政行为，应当赔偿村民土地经济损失。4、上诉人因上访被非法拘禁，被上诉人应当书面赔礼道歉。请求本院撤销一审裁定。

被上诉人辩称

被上诉人扬州市政府提交的答辩状称，上诉人的起诉不符合行政诉讼法的起诉条件，其诉求没有事实依据。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。请求驳回上诉，维持一审裁定。

上诉人陈**提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经审查，认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，应依法予以确认。

本院认为

本院认为，上诉人陈**的诉讼请求，既包括要求废止被上诉人扬州市政府的《扬州市政府7号复函》，也包括主张因《扬州市政府7号复函》相关的赔偿，还包括要求被上诉人扬州市政府赔偿上访所致的误工费、路费、材料费、非法拘禁费等。因《扬州市政府7号复函》是扬州市政府办公室针对扬州市广陵区人民政府请示所作的答复，其内容是户籍管理制度改革中有关政策的理解与适用问题，是针对不特定对象发布的，可以反复适用的抽象行政行为。无论是修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》，还是2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》，对此类抽象行政行为，均不能单独提起行政诉讼。行政赔偿的前提是行政行为被确认为违法，在《扬州市政府7号复函》的合法性未被否定的情况下，上诉人陈**自认为《扬州市政府7号复函》违法并提起相关赔偿诉讼，没有法律依据。且上诉人陈**的多个诉讼请求中，存在类型不一，裁判法律依据不一的情形，不符合诉的合并的条件，不能在一个案件中提出。一审法院依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（二）项、第四十一条第（三）项和《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项之规定，认为陈**的起诉不符合行政案件的起诉与受理条件，并裁定驳回其起诉正确。

综上，上诉人陈**的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年九月七日