原告杨**、杨**等11名原告与被告南京市江宁区人民政府征用土地批准通知书一案的行政裁定书

审理经过

杨**、杨**等11名原告因诉被告南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）征用土地批准通知书一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月26日受理后，于2015年3月30日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月23日公开开庭进行了审理。11名原告的诉讼代表人杨**、杨**及其委托代理人宋*，被告江宁区政府的委托代理人詹**、李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

1999年6月11日，原江宁县人民政府作出（99）宁府地字第22号《关于征（拨）用地批准通知书》（以下简称《征用地通知书》），原告对此不服，提起行政诉讼。

被告江宁区政府在法定期限内向本院提交的证据有：

1、江苏**理局苏地管补（1998）215号《关于批准江宁**理局补办征地和撤销四个村民小组建制的通知》（以下简称苏地管补（1998）215号通知）；

2、南京**理局宁土建（1998）第130号《征（拨）用土地批准通知书》（以下简称宁土建（1998）第130号通知）；

3、《征用地通知书》，证据1－3用以证明作出《征用地通知书》符合法律的规定；

4、征地安置劳动力和保养人员兑付花名册；

5、征地农转非劳动年龄段人员社会保险费补缴核定表，证据4－5用以证明原告已经领取了相关征地的费用，已经知晓了相关征地行为；

6、被征地人员基本情况调查表，用以证明征地的相关具体情况。

被告江宁区政府向本院提交的依据有：

1、宁政发（1996）131号《南京市国家建设征用土地补偿和安置办法》；

2、1988年12月29日第七届全国人**务委员会第五次会议修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称1988年《土地管理法》）；

3、1989年6月30日江苏省第七届人民代表大会常务委员会第九次会议修正的《江苏省﹤土地管理法﹥实施办法》。

原告诉称

原告杨**等11人诉称，原告在南京市江宁区淳化街道桥头社区骆**各自拥有合法建造的住宅。2013年原告房屋所在区域被划为征收区域。村民与房屋征收方没能就补偿及补偿标准达成一致，原告从同村居民杨**维权活动中得知被告于1999年作出《征用地通知书》的具体行政行为，原告认为被告作出此具体行政行为违法，向南京市人民政府申请行政复议，复议机关却于2015年3月13日作出（2015）宁行复字第9号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持被告作出的具体行政行为。根据1999年1月1日起施行《中华人民共和国土地管理法》（以下简称1999年《土地管理法》）第四十四条之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应办理农用地专用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、**务院批准的建设项目占用土地部分，涉及农用地转为建设用地的，由**务院批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。根据《建设用地审查报批管理办法》（1999年3月2日起施行）第四条规定，建设项目可行性研究论证时，建设单位应向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。受理预申请的土地行政主管部门应依据土地利用总体规划和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审报告。原告认为，被告以作出《征用地通知书》的形式将原告房屋所在区域土地定向批复给南京**限公司（以下简称田园公司）建设厂房。然而，申请人房屋所在区域土地并未按批准用途进行实际使用，原告认为该片土地未进行相应的权属性质转移，原告亦未曾享受到城市市民在经济、社会、文化领域的相应待遇。综上，原告认为，被告在没有合法的征地批转文件、没有征地前置的用地预审文件、没有落实先期补偿的情况下将原告房屋所在区域土地批准给他人使用，且实际上并未有实际用地。为维护原告的合法权益，提起行政诉讼，请求确认被告作出《征用地通知书》的具体行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。

原告杨**等11人向本院提交的证据有：

1、《征用地通知书》，用以证明被告作出该份通知书的内容违反1999年《土地管理法》的相关规定；

2、原告向被告寄送的《行政复议申请书》，用以证明原告曾经向南京市人民政府申请过行政复议；

3、（2015）宁行复第9号《行政复议决定书》，用以证明复议机关错误维持了被告作出的具体行政行为，被告不能证明对于《征用地通知书》在征收时已经知晓。

被告辩称

被告江宁区政府辩称，被告作出《征用地通知书》的行为合法有效。1998年9月22日，原江苏**理局向南京市人民政府作出苏地管补（1998）215号通知，后原南京**理局根据上述征地批文，向原江宁**理局作出宁土建（1998）第130号通知，同意原江宁县国土局出让土地给南京**公司建设厂房工程补办征用江宁县方山乡桥头村后三组、骆家渡一、二、三、四组土地163.62亩。原江宁县人民政府系根据上述省、市征地批准文件的内容，于1999年6月作出《征用地通知书》。根据《土地管理法》第二十五条第二款规定，“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准”；《江苏省土地管理法实施办法》第二十条规定，国家建设需要征用集体所有土地和使用国有土地的，建设单位应当按照《土地管理法》第二十二条、第二十三条的规定，持县以上人民政府根据基本建设程序规定批准的初步设计和规划部门确定的选址定点文件，向县级以上土地管理部门申请用地。在土地管理部门主持下，由建设单位、被征地单位和有关单位，拟定征地方案和补偿、安置协议，报经县级以上人民政府批准后，办理征地有关手续，划拨土地。”省政府为上述征拨用地的批准机关，原江宁县人民政府为批准后的具体实施机关，原江宁县人民政府作出《征用土通知书》的具体行政行为合法有效。请求依法驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，原告对被告证据1，因其是复印件，对其真实性、合法性不予认可，对于其补办的事实与内容，不予认可，对其补办的方式，违反了相关规定、涉案地块并没有按照该份通知的内容建设项目；对证据2、3的真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可，根据《土地管理法》的规定，并没有规定以撤销村民小组的方式将集体土地变更为国有土地的方式的规定；证据3的落款时期为1999年6月11日，根据1999年《土地管理法》第四十七条规定，征收土地应当按照被征收土地的原用途给予补偿；对证据4，5、6的真实性、合法性不予认可。被告对原告证据的真实性、合法性、关联性予以认可。

本院查明

本院经审查认为，原告对被告证据2、3的真实性不持异议，能够证明被告作出被诉《征用地通知书》的过程，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认；原告对被告证据1的真实性不予认可，认为其系复印件，在被告提交的证据2、3中，均提及该证据的文号，足以说明该证据的客观存在，且被告称系从其档案中复印件复制，来源合法，能够证明被告作出被诉《征用地通知书》的过程，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认；原告虽对被告证据4、5、6的真实性不予认可，主要是认为其中个别原告的签名非本人所签违法，但其他原告的签名系其本人所签或者其配偶所签，个别原告非本人签名不能否认该3份证据的真实性，且该3份证据能够证明作出《征用地通知书》后补偿安置的事实，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。被告对原告的证据的真实性不持异议，能够证明原告不服《征用地通知书》申请行政复议的事实，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。

本院经审理查明，原告系南京市江宁区淳化街道桥头社区骆**的居民。1998年9月22日，原江苏**理局向南京市人民政府作出苏地管补（1998）215号通知，该通知载明，经省人民政府批准，同意江宁**理局为田园公司建设厂房，补办征用江宁县方山乡桥头村后三组、骆**一、二、三、四组土地163.62亩，其中耕地151.77亩，水域11.85亩，请抓紧办理出让报批；同意撤销江宁县方山乡骆**一、二、三、四组建，将292人中符合条件的农业人口就地转为城镇户口，“农转非”指标由南京市自行解决，转户的具体人员按苏政办府（1992）62号、苏政办发（1994）115号文件规定办理。妥善安置多余劳动力，上述四个组撤销后的剩余土地收归国有，合理安排利用。原南京**理局根据上述征地批文，于1998年12月1日向原江宁**理局作出宁土建（1998）第130号通知，同意原江宁县国土局出让土地给田园公司建设厂房工程补办征用江宁县方山乡桥头村后三组、骆**一、二、三、四组土地163.62亩；劳动力安置215名在你系统集体所有制单位，有关土地补偿、房屋拆迁等问题，按双方协议办理。并持此文办理核拨，使用权变更、劳动力安置、户口转移等手续；注：1、经省政府的批准同意撤销江宁县方山乡骆**一、二、三、四组建制，将此四组共292人（上级批准发文）就地“农转非”（其中骆**一组80人、二组76人、三组59人、四组77人）撤组后的土地清理、劳力、转户等按省国土局劳地管补（98）215号通知办理。2、安置正式工215人，其中桥后三组56人、骆**一组47人，骆**二组37人，骆**三组30人，骆**四组45人）。3、违法用地补办手续。4、附省国土局劳地管补（98）215号通知。原江宁县人民政府根据上述省、市征地批准文件的内容，于1999年6月11日作出《征用地通知书》，该通知书载明，江宁县国土局，因出让给田园公司建设厂房的需要，经研究同意征用方山乡桥头行政村桥后三自然村、骆**一、二、三、四组土地163.62亩。其中水田137.1亩，旱地14.67亩，水塘11.85亩。有关土地、青苗、劳力安置和房屋拆迁补偿等问题，请按双方协议执行。必须统筹安排合理布局，节约土地。该通知书另载明，注：经宁土建（1998）第130号文、苏地管补（1998）215号文批准：1、同意撤销江宁县方山乡桥头村骆**一、二、三组建制，桥后三组带劳56人，将此348人（上报批准数）就地农转非，请县国土、公安、粮食、劳动等部门办理有关“农转非”手续。2、骆**一、二、三组撤销后的剩余土地（包括闲散地、宅基地等镇、村企业用地）由县国土局收回国有合理安排使用。3、撤组后的公积金、公益金，由当地政府收回，定向使用。后11名原告中的大部分人本人及其配偶在征地安置劳动办和保养人员兑付花名册上签字，领取了15000元。2011年，相关人员又办理了征地“农转非”劳动年龄段人员社会保险费补缴手续。原告对《征用地通知书》不服，于2014年3月25日向南京市人民政府提起行政复议，南京市人民政府于2015年3月13日作出行政复议决定，维持《征用地通知书》。

另查明，原告当庭陈述，作出《征用地通知书》，11名原告的房屋未被拆除；2013年被告作出征收决定，11名原告签订了补偿协议，房屋被拆除。

再查明，庭审中，原告称大概于2010、2011年在征地安置劳动力和保养人员兑付花名册上签字。该花名册载明的征地批准文号为第215号文，批准时间为98年9月22日。

本院认为

本院认为，涉案的苏地管补（1998）215号文系原江苏**理局经江苏省人民政府批准于1998年9月22日作出的征地批准文件，被诉《征用地通知书》系根据上述征地批准文件作出的，对《征用地通知书》程序和实体的判断应适用1988年《土地管理法》。

1988年《土地管理法》第二十五条第二款规定，“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准”；《江苏省〈土地管理法〉实施办法》第二十条规定，国家建设需要征用集体所有土地和使用国有土地的，建设单位应当按照《土地管理法》第二十二条、第二十三条的规定，持县级以上人民政府根据基本建设程序规定批准的初步设计和规划部门确定的选址定点文件，向县级以上土地管理部门申请用地。在土地管理部门主持下，由建设单位、被征地单位和有关单位，拟定征地方案和补偿、安置协议，报经县级以上人民政府批准后，办理征地有关手续，划拨土地。”根据上述规定，建设需征地的，由建设单位向县级以上土地管理部门申请用地；土地管理部门主持有关单位拟定征地、补偿安置方案，由县级以上人民政府批准后，报省级人民政府批准征地，批准征地后，再由县级以上人民政府批准划拨用地。因此，在办理征地批准前，应当拟定征地、补偿安置方案，批准征地后，再由县级以上人民政府批准用地。故原江宁县人民政府具有批准拟定的征地补偿方案及批准用地的法定职权。

本案中，江苏省人民政府为涉案地块征地的批准机关，征地批准文件系苏地管补（1998）215号文，该征地批文明确载明了原则性补偿安置方案，后宁土建（1998）第130号通知进一步细化了补偿安置方案，说明在报省级人民政府批准前，已经制定了征地补偿方案。被诉《征用地通知书》系在征地批准文件作出后作出的文书，其是经原江宁县国土局的报告，明确将征用的土地出让给田园公司建设厂房，同时，对征地补偿安置方案进一步明确细化。因此，该《征用地通知书》系在征地获得批准后，批准建设单位用地及细化征地补偿安置方案的文书。该《征用地通知书》中“因出让南京**公司建设厂房需要．．．．．．”的内容，系在征批手续完成后，将征收的土地批准建设单位用地，对原告的权利义务产生影响的是征地行为，而非批准用地行为，故《征用地通知书》该内容对原告的权利义务不产生实际影响。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院受案范围，《征用地通知书》该内容不属人民法院受案范围。《征用地通知书》中“注：．．．．．．”的内容，系对征地报批前拟订的征地补偿安置方案的细化，是具体的实施方案，原告认为没有落实征地补偿、征地后未享受城市居民的相应待遇，系对征地后的补偿安置方案有异议。最**法院法释（2011）20号《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。因此，原告对《征用地通知书》补偿安置不服，应当先申请行政机关裁决，直接向人民法院提起诉讼已经受理的，应裁定驳回起诉。

《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。庭审中，原告称大概于2010、2011年在征地安置劳动力和保养人员兑付花名册上签字。花名册上载明的征地批准文号为第215号文即苏地管补（1998）215号文，被诉《征用地通知书》系在该征地批准文件作出后对征用的土地出让及对征地补偿安置方案的进一步明确。原告在签订花名册时即应当知道土地征用及补偿的具体行政行为，原告对《征用地通知书》的起诉，已经超过2年的起诉期限，应予驳回。

依照《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项，《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：

裁判结果

驳回杨有*、杨**等11名原告的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年六月十八日