上诉人阚**与被上诉人南京市江宁区城市管理行政执法局要求确认行政行为违法一案的行政判决书

审理经过

上诉人阚**因城建其他行政行为一案，不服南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人阚**，被上诉人南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称江宁执法局）的委托代理人张*、王*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2014年5月30日，南京市江宁区“12345”政府服务中心接到市民投诉，称南京市江宁区颐和南园小区颐嘉湾19栋04号别墅搭建违建，江宁区执法局经现场勘查，同时发现南京市江宁区颐和南园小区颐嘉湾19栋05号南侧搭建的车库的行为，无合法依据，故于2014年6月9日向颐和南园小区颐嘉湾19栋05号业主下发《限期整改通知书》，认定颐和南园小区颐嘉湾19栋05号业主在涉案房屋南侧进行搭建车库的行为无合法依据，依据《南京市城乡规划条例》第五十九条的有关规定，要求涉案房屋业主在当日内自行改正，恢复原样。阚建飞不服，认为江宁执法局作出的《限期整改通知书》侵犯其合法权益，向南京市城市管理执行执法局（以下简称市执法局）提起了行政复议，后市执法局作出了驳回阚建飞复议申请的复议决定，故阚建飞向法院提起行政诉讼，要求撤销江宁执法局作出的被诉《限期整改通知书》。

一审法院认为

原审法院认为，参照原《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（2002年9月15日施行，以下简称2002年《南京市试行办法》）规定，南京市人民政府自2002年9月起在城区范围推行相对集中行政处罚权工作。后根据**务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国*（2002）17号）和江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发（2003）89号）精神，经江苏省人民政府同意，南京市人民政府于2005年9月发出宁政办发（2005）96号《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》（附《南京市扩大推进城市管理相对集中行政处罚权工作方案》），决定在江宁、六合、浦口三个区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，并在三个区成立城市管理行政执法局实施城市管理相对集中行政处罚权工作，实行城市管理相对集中行政处罚权的执法权限包括“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行后，2002年《南京市试行办法》于2010年12月1日进行了相应修订，修订后的《南京市试行办法》（以下简称2010年《南京市试行办法》）第二条规定，该办法适用于本市施行相对集中行政处罚权工作的区域，并且对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为，该办法第五条、第十五条明确授权城市管理行政执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定进行查处。《南京市试行办法》第五条规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费由违法行为人承担。”据此，江宁区执法局具有对未办理相关合法手续擅自进行违法建设的行为采取责令其限期整改的法定职权。关于被诉《限期整改通知书》程序是否合法，原审法院经审查认为，江宁区执法局在履行了现场勘查后作出被诉《限期整改通知书》并依法送达，符合正当程序要求。关于被诉《限期整改通知书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确，原审法院经审查认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”2010年《南京市试行办法》第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处，执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”本案中，在卷证据和当事人陈述证明阚**在未取得合法手续的情况下，擅自搭建车库，故江宁区执法局认定涉案建筑属于违法建设，从而作出被诉《限期整改通知书》具有事实和法律依据。阚**认为其涉案建筑属于合法建设，江宁区执法局不应对其认定为违法建设的主张，不予支持。另阚**认为被诉《限期整改通知书》中载明的限期整改日期不合理且没有告知其享有行政复议或行政诉讼的权利，原审法院认为被诉《限期整改通知书》只是对进行搭建车库的行为进行了认定，要求涉案房屋业主在当日内自行改正，恢复原样。并未作出《强制拆除决定书》且江宁区执法局并未对搭建的车库实施拆除，故对阚**的上述主张不予支持。综上，阚**的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条以及《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审法院判决：驳回阚**要求撤销江宁区执法局2014年6月9日作出的“宁城法限通字（2014））第秣230号《限期整改通知书》”的诉讼请求。案件受理费50元，由阚**负担。

上诉人诉称

上诉人阚**上诉称，1、被上诉人认定涉案建筑系正在搭建，而事实是涉案建筑平台于2012年11月已经建造完成，被上诉人没有提供正在搭建的任何证据。被上诉人依据2012年12月生效的《南京市城乡管理规划条例》作出《限期整改通知书》，适用法律法规错误。一审判决书对被上诉人适用法律法规错误未予重视，造成判决错误。2、一审判决书对被上诉人作出《限期整改通知书》的行政行为的可诉性予以认可，该《限期整改通知书》明确了上诉人限期整改恢复原状的义务。《限期整改通知书》既包含了通知，同时包含了限期整改（即拆除）的行政命令。执行该通知中的限期整改命令直接对上诉人的利益产生不利影响。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条的规定，“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”。而被上诉人作出《限期整改通知书》时，未以任何方式告知上诉人上述权利、行政复议机关和行政复议申请期限。一审判决书以该通知书系过程性文件为由对上诉人提出的上述主张不予采纳无法律根据。3、依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规对上诉人的查处，应当是可以采取“限期补办手续”、“责令限期整改”、“处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”或“没收实物”四种措施，被上诉人依据《南京市城乡管理规划条例》直接对上诉人采取“责令限期整改”措施不当。4、一审判决书中“原告认为其涉案建筑属于合法建设，被告不应对其认定为违法建设的主张，本院不予支持”与事实不符，原告在诉状中并没有主张“涉案建筑属于合法建设”。综上请求：1、判决撤销江宁区人民法院（2015）江宁行初字第3号判决，并依法改判；2、判令被上诉人承担本案一审和二审诉讼费。

被上诉人辩称

被上诉人江宁区执法局答辩称，1、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2、限期整改通知书只是程序事项的通知行为，是对环节事项作出的阶段性处理，尚未对上诉人的权利义务产生实际影响。而且被上诉人也未作出强制拆除决定书，更未对该违法建设实施拆除行为。3、本案适用法律正确。庭审中上诉人自认涉案建筑未办理相关合法手续，故该违法建设一直处于违法状态。《中华人民共和国城乡规划法》对其当然适用。综上，请求驳回上诉、维持原判。

二审中，上诉人还称被上诉人一审中提供的现场照片是作出限期整改通知书之后拍摄。经查，一审中上诉人对该照片的真实性予以认可，二审中又质疑其拍摄时间，且未能提供证据予以反驳，本院不予采纳。

本院查明

对于原审法院认定的案件事实，本院予以确认。

本院认为

本院认为，根据**务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国*（2002）17号）和江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发（2003）89号）及南京市人民政府《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》（宁政办发（2005）96号）及《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，被上诉人江宁区执法局具有对未取得建设工程规划许可证据建设建筑物、构筑物及其他设施，按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定进行查处的职权。

被上诉人江宁区执法局作出的《限期整改通知书》认定颐和南园小区颐嘉湾19栋05号业主在涉案房屋南侧进行搭建车库的行为无合法依据，依据《南京市城乡规划条例》第五十九条的有关规定，要求涉案房屋业主在当日内自行改正，恢复原样。该行政行为为上诉人设置了“在当日内自行改正，恢复原样”的义务，被上诉人所作《限期整改通知书》已对上诉人的权利义务产生实质性影响，故并非“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，被上诉人关于限期整改通知书只是程序事项的通知行为，是对环节事项作出的阶段性处理，尚未对上诉人的权利义务产生实际影响的主张，本院不予采纳。

阚**上诉称涉案建筑平台于2012年11月已经建造完成，并不适用2012年12月实施的《南京市城乡管理规划条例》。本院认为，无论上诉人所称涉案建筑平台于2012年11月已经建造完成的主张是否属实，但至2014年6月9日被上诉人作出《限期整改通知书》时上诉人仍未取得涉案建筑平台的审批许可文件，该违法建设处于持续状态，被上诉人适用查处时已生效的《南京市城乡管理规划条例》作出《限期整改通知书》并无不当。

《南京市城乡规划条例》第五十九条规定：未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：……（八）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；……。上诉人违法在住宅底层院内进行建设，属于上述规定所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，被上诉人依照上述规定责令业主限期拆除并无不当。虽然被上诉人在《限期整改通知书》中未告知可申请行政复议等相关问题，但上诉人已在期限内向南京市执法局申请了行政复议，并未实际影响上诉人行政复议权。上诉人关于被上诉人依据《南京市城乡管理规划条例》直接对上诉人采取“责令限期整改”措施不当的主张，与上述规定相悖，本院不予采纳。

原审判决称“阚**认为其涉案建筑属于合法建设，江宁执法局不应对其认定为违法建设”，经查，一审中，上诉人并未作此表述，本院对此予以更正。

综上，江宁执法局所作《限期整改通知书》事实清楚，适用法规正确，程序合法。原审判决认定基本事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。上诉人阚**的上诉请求，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人阚建飞负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月十七日