上诉人南京百**有限公司与被上诉人**江宁分局要求确认行政行为违法及行政赔偿一案的行政裁定书

审理经过

上诉人南京百**有限公司（以下简称百**公司）因诉被上诉人南京市**宁分局（以下简称江**分局）要求确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服南京市江宁区人民法院（2014）江**初字第30-2号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年2月10日受理后，依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十九条的规定审理了本案。因本院调取相关材料，扣除审理期限30日。经江苏**民法院批准，本案延长审理期限2个月。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2011年12月30日，江**分局作出《告知函》，告知百**公司其委托了相关的评估机构对完善用地手续需补交的土地出让金进行了预评估，并告知其尽快依法完善涉案地块的相关手续。百**公司不服，认为江**分局利用行政权力干预其与江**分局之间土地出让合同纠纷这一民事纠纷的行为违法，向法院提起行政诉讼，请求法院确认江**分局要求其补缴土地出让金、拒绝为购房人办理土地登记分割手续以及迫使其将住宅用地使用权进行抵押的行为违法，并判令江**分局赔偿其已经支付给业主的违约金59.2602万元以及因抵押而产生的融资损失600.25万元，并承担本案诉讼费用。

一审法院认为

原审法院认为，根据《最**法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，涉及国有土地使用权合同纠纷案宜适用民事审判法律规定，不属于行政诉讼审理范畴，故百**公司对江宁国土分局该行为提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项和第二款之规定，裁定驳回百**公司的起诉。

上诉人诉称

上诉**公司上诉称，一审法院确认被上诉人命令上诉人补交土地出让金行为属于民事合同纠纷，不属于行政诉讼受案范围，就应当认定被上诉人为迫使上诉人补交土地出让金而拒绝为购房业主办理土地使用小证以及迫使上诉人将住宅用地使用权抵押给江宁区人民政府国有资产监督管理办公室的行为构成滥用职权，依法应确认违法，并判决被上诉人赔偿因此给上诉人带来的损失。一审法院却以被上诉人否认存在具体行政行为为由忽略对被上诉人拒不办理土地使用小证分割手续及相关行为的合法性审查。被上诉人的滥用职权行为客观存在，被上诉人不提起民事诉讼，却滥用土地登记权力，通过拒绝为上诉人和购房业主办理土地使用小证的方式，迫使上诉人补交土地出让金。以拒不办理土地使用小证分割手续导致业主不断要求上诉人承担违约责任相要挟，迫使上诉人将住宅用地使用权抵押给江宁区人民政府国有资产监督管理办公室。既有被上诉人的不作为行为，又有被上诉人行使土地登记职权过程中发生的行政事实行为。根据《行政诉讼法》第11条以及《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第3条的规定，一审法院应当确认上述行为违法，并依法判决被上诉人赔偿因上述行为给上诉人带来的损失。请求撤销一审裁定书中针对上诉人请求的第2、3、4项内容的裁定；确认被上诉人为迫使上诉人交纳上述出让金而拒绝为购房业主办理土地使用小证以及迫使上诉人将住宅用地使用权抵押给江宁区人民政府国有资产监督管理办公室的行为违法；被上诉人赔偿上诉人已经支付给业主的违约金59.2602万元以及迫使上诉人将住宅用地使用权抵押给江宁区人民政府国有资产监督管理办公室而产生的融资损失600.25万元；判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。

被上诉人辩称

被上**土分局未向本院提交书面答辩状，在审理中辩称，案件的争议焦点在于土地出让合同的有效性及签订合同之后的履行问题。在土地出让合同的履行过程中，由于种种原因双方产生争议，导致上诉人开发相关楼盘的业主不能办理小土地证分割。被上诉人在江宁区对类似土地出让合同履行过程中出现的问题已经启动通过民事诉讼的方式解决争议。《土地登记办法》第18条第3款的规定，未依法逐额缴纳土地有偿使用费用和其他税费的不予登记。被上诉人严格按照《土地登记办法》中相关规定办法来执行。涉案地块存在改变原土地出让合同约定的用地条件进行开发建设的行为。请求驳回上诉，维持原裁定。

原审被告江**分局向原审法院提交的证据有：

1、1998年8月24日的《国有土地使用权出让合同（草案）》1份；

2、1996年12月26日的《国有土地使用权出让合同》1份；

3、2000年8月17日的《国有土地使用权出让合同》1份；

4、江宁规函（2010）61号《关于出具界定“米兰城、维也纳城、罗马城、威尼斯城”项目土地使用条件的复函》1份；

5、《告知函》1份；

6、2011年12月31日《土地评估报告》1份；

7、江宁区规划局出具的红线图1份。

原审被告江**分局向原审法院提交的依据有：

1、最**法院公告法释（2005）5号《最**法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》。

原审**湖公司向原审法院提交的证据有：

1、1996年12月26日《国有土地使用权出让合同》1份；

2、江宁国用（99）字第0079号《国有土地使用权证》1份；

3、《土地出让批准通知书》1份；

4、江宁国用（2001）第03982号《国有土地使用权证》1份；

5、宁**（2002）第19号《建设工程规划许可证》1份；

6、江宁建字（2005）第（949）号《建设工程规划验收合格书》1份；

7、宁江国用（2007）第12690号《国有土地使用权证》1份；

8、《告知审判庭组成人员通知书》、《参加诉讼通知书》、《行政起诉状》各1份；

9、《告知函》1份；

10、《土地使用权抵押协议》1份；

11、《土地估价报告》、《信托贷款合同》、资金汇划补充凭证、贷款还款凭证、记账回执、人**行贷款基准利率1组；

12、《土地估价报告》、《土地估价结果一览表》各1份；

13、江宁规文处（2009）2号《南京市江宁区规划局公文处理单》1份；

14、《民事调解书》、付款凭据、强制执行申请书、《仲裁裁决书》、付款申请书、业主身份证复印件、资金汇划补充凭证等材料1组；

15、1996年江**建局提供的规划红线图1份。

原审法院根据《最**法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，涉及国有土地使用权合同纠纷案宜适用民事审判法律规定，不属于行政诉讼审理范畴。故对百**公司与江**分局所举证据，因不属于行政诉讼审理范畴，不予审查。

上述证据、依据随案移送本院。

本院查明

本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据予以审核、认证，符合法律规定。对原审认定的事实，本院予以确认。

本院审理查明，上诉人起诉状中称，自2006年始，所有购买东花园别墅的业主在申请办理国有土地使用权证时，被上诉人拒绝办理。

本院认为

本院认为，被上诉人要求上诉人补交百家湖花园土地出让金及要求上诉人将住宅土地使用权抵押给江宁区人民政府国有资产监督管理办公室的行为，系上诉人与被上诉人在履行《国有土地使用权出让合同》过程中发生的纠纷。《最**法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，系根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践制定，审理国有土地使用权合同纠纷主要适用民事法律。因此，被上诉人的上述行为非依职权作出的行政管理行为，不属于人民法院行政审判权限。故上诉人要求确认被上诉人上述行为违法，不属于行政诉讼案件的受案范围。

上诉人认为被上诉人拒绝为购房业主办理土地使用权证行为违法，经查，上诉人要求确认2006年至今，被上诉人拒绝为业主办理土地使用权证的行为违法，上诉人要求确认违法的上述行为，非针对某一具体行政行为，而是一批行为；申办土地使用证的申请主体系房屋业主，非上诉人，且申请办理时间不一，不应在一个案件中审理。因此，原审法院驳回上诉人该项请求的起诉，并无不当。

行政赔偿的前提是行政行为违法，被上诉人被诉的行为，部分不属行政诉讼受案范围，部分行为属行政诉讼受案范围也未实体审理，尚未确认违法，上诉人要求被上诉人赔偿其已经支付给业主的违约金59.2602万元以及因抵押而产生的融资损失600.25万元的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。

综上，上诉人的各项上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁定驳回上诉人的起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年五月二十七日