华允鉴与苏州市规划局二审行政判决书

审理经过

上诉人华**因规划政府信息公开一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2014）姑苏行初字第00087号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年10月28日公开开庭审理本案，上诉人华**的委托代理人华亦峰，被上诉人苏州市规划局的委托代理人赵**、王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2013年9月17日，华**向苏州市规划局申请公开苏州市姑苏区人民路XXX号房屋区域地块的城乡规划及专项规划的法律文件（含范围图），后因对苏州市规划局的答复不服，向原审法院起诉。审理中，苏州市规划局出函确认“截至到我局对你的信息公开申请答复时为止（2013年10月11日），我局未核发过轨道四号线涉及你房屋所在地（姑苏区人民路XXX号）的建设用地规划许可证或建设工程规划许可证”，出函后，华**撤回该案起诉。

2014年3月12日，华**向苏州市规划局申请公开建设单位为苏州市**有限公司（下称苏**公司）、项目名称为轨道交通4号线（城区段）的建设用地规划许可证包括观前街站和乐桥站的建设用地红线图（下称建设用地规划许可证及附图）及建设工程规划许可证包括观前街站和乐桥站的全部车站出入口、风亭的设计施工图（下称建设工程规划许可证及附图）。苏州市规划局遂向华**邮寄2014年2月11日颁发的地字第320501201400019号建设用地规划许可证及附图（用地单位：苏**公司；用地项目名称：轨道交通4号线观前街站工程；用地位置：人民路与景德路十字路口）、2014年2月11日颁发的地字第320501201400018号建设用地规划许可证及附图（用地单位：苏**公司；用地项目名称：轨道交通4号线乐桥站工程；用地位置：人民路与干将路交叉路口）。2014年3月21日，华**退还收到的材料并回函，函中重申了2014年3月12日申请公开的信息内容，并表示，轨道交通4号线观前街站于2012年9月就已开始施工，乐桥站早已完工，苏州市规划局应该将早已制作发放的轨道交通4号线观前街站和乐桥站的建设用地规划许可证及附图、建设工程规划许可证及附图依法公开。苏州市规划局在收到华**退件及回函后，经电话联系，华**提出当面沟通要求。2014年4月14日，苏州市规划局书面告知华**当面沟通的时间及地点。经当面沟通，苏州市规划局于2014年4月15日向华**作出答复，告知“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《条例》）第二十一条，你所申请的‘轨道交通4号线观前街站和乐桥站的全部车站出入口、风亭’项目，目前为止建设单位未到我局办理过该项目的建设工程规划许可证，其证书及附图附件不存在”，并将制作于2014年2月11日的建设用地规划许可证再次公开。

一审法院认为

原审法院认为，依据《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第一款的规定，苏州市规划局作为本案被告，主体适格。

华**申请政府信息公开，要求苏州市规划局公开建设用地规划许可证及附图、建设工程规划许可证及附图，但在2014年3月12日的申请中并未写明要求公开的是2013年10月21日之前的上述信息。苏州市规划局在收到信息公开申请后，向华**公开了其所持有的制作于2014年2月11日的地字第320501201400019号、地字第320501201400018号建设用地规划许可证及附图，并在经与华**当面沟通过后，进一步明确告知华**所申请公开的相关建设工程规划许可证及附图不存在，苏州市规划局已履行了信息公开义务。

**务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。该条款并未规定必须取得建设用地规划许可证。《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第八条规定了建设单位提出房屋征收申请时，需具备建设用地规划许可证等材料，但其后公布的《苏州市房屋征收与补偿程序及工作流程》已对上述规定作出调整，规定建设单位提出征收申请时，也可以提供规划意见。且根据苏**公司于2013年1月29日提交的《国有土地上房屋征收申请书》及苏州市规划局所陈述的2014年2月11日是其首次针对该项目颁发建设用地规划许可证的情况来看，并不能就此判断2013年10月21日之前存在华允鉴申请公开的观前街站和乐桥站的建设用地规划许可证及附图。苏州市规划局于2014年4月15日答复华允鉴“目前为止建设单位未到我局办理过该项目的建设工程规划许可证，其证书及附图附件不存在”，并在答辩时提交了公示起始时间为2014年7月1日的建设工程规划批前公示，用以证明项目的规划方案尚在公示阶段，而华允鉴亦未提供其他相反证据或相关线索，证明苏州市规划局已制作了华允鉴所申请公开的建设工程规划许可证，故华允鉴认为2013年10月21日之前已经存在其所申请公开的政府信息并要求公开的主张，缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。

综上，苏州市规划局所作政府信息公开及答复行为符合法律规定，华允鉴要求确认苏州市规划局作出的政府信息公开答复违法，并要求苏州市规划局公开2013年10月21日之前的建设用地规划许可证及附图、建设工程规划许可证及附图的诉讼请求依据不足，原审法院不予支持。原审法院遂依照《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳**允鉴的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由华允鉴负担。

上诉人诉称

上诉人华**上诉称，一、原审法院对上诉人的政府信息公开申请的事实认定不清。1、原审法院未查明上诉人与被上诉人2014年4月15日的沟通内容。在此次沟通中，上诉人进一步明确了申请公开的是2013年10月21日之前就存在的政府信息。且在（2014）姑苏行初字第0023号案件的诉讼中，上诉人已明确告知被上诉人，其申请政府信息公开的起因系2013年10月21日的房屋征收决定。因此，原审法院认定上诉人对申请公开的政府信息没有提出时间要求，与事实不符。2、轨道交通4号线观前街站和乐桥站早在2012年就开始建设，根据《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，城市中的建设项目开工前必须具备建筑工程施工许可证，而建设工程规划许可证是建筑工程施工许可证的前置许可。因此，原审法院认为上诉人没有证据和线索证明被上诉人已经制作上诉人申请公开的政府信息，系认定错误。二、原审法院适用法律错误。1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是批准用地的前置条件，是项目开工的必备条件，但原审法院未予适用。2、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》属于地方政府规章，《苏州市房屋征收与补偿程序及工作流程》没有经过苏州市政府常务会议讨论通过，不属于地方政府规章。因此，两者抵触时，应适用前者，即取得建设用地规划许可证是项目建设单位申请房屋征收的前置条件。三、原审法院对证据认定错误。1、上诉人提供的证据10，即苏**公司2013年1月29日的《国有土地上房屋征收申请书》，虽然没有载明递交建设用地规划许可证，但根据上诉人提供的证据11，即苏州市住房和城乡建设局2013年2月5日的《房屋征收申请受理通知书》，记载了收到建设用地规划许可证。因此，《房屋征收申请受理通知书》可以证明，苏州市住房和城乡建设局收到了苏**公司在2013年1月29日至2013年2月5日期间补交的建设用地规划许可证。原审法院对上述证据未予采信，系认定错误。2、被上诉人对上诉人申请公开的政府信息不存在及《房屋征收申请受理通知书》记载错误，未尽举证义务，上诉人对申请公开的政府信息存在，既有事实证据，又有法律依据，已尽举证义务。原审法院认为上诉人的主张缺乏事实与法律依据，结论错误。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原审判决并依法改判，认定被上诉人2014年4月17日的告知行为违法，判令被上诉人公开2014年2月11日之前的建设用地规划许可证及附图、建设工程规划许可证及附图。

被上诉人苏州市规划局答辩称，一、被上诉人在规定时间内对上诉人的申请进行了答复，邮寄建设用地规划许可证及附图。因上诉人对答复不满意，被上诉人在与上诉人当面沟通后，告知上诉人其申请公开的建设工程规划许可证不存在，并再次公开上述建设用地规划许可证及附图。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的征收前提是符合城乡规划，苏州市人民政府在2011年3月18日公布《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》后，又于2011年8月18日公布《苏州市房屋征收与补偿程序及工作流程》，明确项目建设单位提出房屋征收申请可提交“建设用地规划许可证或规划意见”，因此，上诉人认为建设用地规划许可证和建设工程规划许可证是房屋征收的前置文件，缺乏依据。*、苏**公司于2013年1月29日提交《国有土地上房屋征收申请书》，列明的材料为“规划意见”，并无建设用地规划许可证。因此，苏州市住房和城乡建设局于2013年2月5日出具的《房屋征收申请受理通知书》不能证明存在上诉人所称的建设用地规划许可证，在此期间，被上诉人亦未核发过建设用地规划许可证。综上，被上诉人的政府信息公开答复符合法律规定，请求驳回上诉。

原审被告向原审法院提供的证据材料有：1、2014年3月10日华允鉴提交的《信息公开申请表》；2、华允鉴2014年3月20日的申请；3、苏州市规划局2014年4月14日的《告知书》；4、2014年4月15日的《会议签到表》；5、2014年4月15日信息公开回复、建设用地规划许可证及附图；6、建设工程规划批前公示（公示时间2014年7月1日至2014年7月14日）；7、苏**（2013）12号《苏州市人民政府国有土地上房屋征收决定》。

原审被告向原审法院提供的依据：《条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《苏州市房屋征收与补偿程序及工作流程》。

原审原告向原审法院提供的证据材料有：1、**允鉴2013年9月17日的《政府信息公开申请书》；2、2014年3月11日苏州市规划局关于人民路XXX号不存在轨道交通4号线相关政府信息的函；3、（2014）姑苏行初字第0023号行政裁定书；4、**允鉴2014年3月12日的《政府信息公开申请书》；5、苏州市规划局制作于2014年2月11日的建设用地规划许可证及附图；6、**允鉴2014年3月21日退还苏州市规划局4页文件及敦促信息公开函；7、2014年4月17日苏州市规划局关于轨道交通4号线项目未办建设工程规划许可证的函；8、2013年10月21日苏**（2013）12号《苏州市人民政府国有土地上房屋征收决定》；9、苏**公司的《国有土地上房屋征收申请书》；10、苏州市住房和城乡建设局的《房屋征收申请受理通知书》；11、**允鉴的身份证、房产证、土地使用证。

原审原告向原审法院提供的依据：《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》。

上述证据、依据均已随案移送本院。

本院经审查认定，原审法院对原审被告、原审原告提交的证据认证正确。

本院查明

根据庭审确认的证据，本院查明的事实与原审法院无异。

另查明，华**因不服苏州市人民政府苏**（2013）12号《苏州市人民政府国有土地上房屋征收决定》，向本院提起行政诉讼，本院于2014年4月18日立案受理后，于2014年7月16日作出（2014）苏中行初字第0010号行政判决，判决驳****的诉讼请求。华**对该判决不服，向江苏**民法院提起上诉。在（2014）苏中行初字第0010号案件审理过程中，苏州市人民政府向本院提供了作出苏**（2013）12号《苏州市人民政府国有土地上房屋征收决定》的证据，其中未有建设用地规划许可证。

以上事实，有（2014）苏中行初字第0010号行政判决及当事人陈述予以证实。

本院认为

庭审辩论中，双方当事人围绕本案的争议焦点，即被上诉人针对上诉人提出的政府信息公开申请是否履行了法定职责，发表了辩论意见。

上诉人认为，1、根据上诉人2014年3月21日的回函及2014年4月15日双方当事人的沟通情况，被上诉人应当知道上诉人申请公开的是2013年10月21日之前形成的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。2、根据苏州市住房和城乡建设局于2013年2月5日出具的《房屋征收申请受理通知书》，可以证明存在2013年2月5日之前的建设用地规划许可证。3、根据轨道交通4号线观前街站和乐桥站在2012年9月就开始施工的事实，结合《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，建设项目开工前必须具备建筑工程施工许可证，而建设工程规划许可证是建筑工程施工许可证的前置文件，可以证明上诉人申请公开的建设工程规划许可证存在。综上，上诉人申请公开的政府信息存在，被上诉人故意隐瞒，所作答复不合法。

被上诉人认为，1、被上诉人在规定期限内对上诉人的政府信息公开申请进行答复，邮寄了制作于2014年2月11日的建设用地规划许可证及附图。因上诉人对答复不满，经双方当面沟通，被上诉人告知上诉人，其申请公开的建设工程规划许可证不存在，并再次公开前述建设用地规划许可证及附图。2、根据苏州市人民政府2011年8月18日批转的《苏州市房屋征收与补偿程序及工程流程》，明确项目建设单位提出房屋征收申请可提交“建设用地规划许可证或规划意见”，因此，上诉人认为建设用地规划许可证和建设工程规划许可证是房屋征收的前置文件，缺乏依据。3、苏**公司于2013年1月29日提交的《国有土地上房屋征收申请书》，列明的材料为“规划意见”，并无建设用地规划许可证，因此，苏州市住房和城乡建设局于2013年2月5日出具的《房屋征收申请受理通知书》不能证明存在上诉人所称的形成于2013年2月5日之前的建设用地规划许可证。且被上诉人在此期间亦未核发过上述建设用地规划许可证。综上，被上诉人的政府信息公开答复符合法律规定。

本院认为，根据《条例》第十三条、第二十条的规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向**务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。政府信息公开申请应当包括申请人的姓名或者名称、联系方式、申请公开的政府信息的内容描述、形式要求。本案中，上诉人于2014年3月12日向被上诉人递交政府信息公开申请表，提供了身份证件，并说明了所需信息的用途。因此，上诉人的申请符合《条例》的上述规定，被上诉人应依据《条例》的规定履行政府信息公开职责。

《条例》第二十一条第（四）项规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，被上诉人在收到上述政府信息公开申请后，向上诉人公开了制作于2014年2月11日的建设用地规划许可证及附图，因上诉人对申请公开的政府信息的形成时间存在异议，被上诉人遂与上诉人进行当面沟通。被上诉人该做法符合《条例》的上述规定，但因被上诉人未能提供相关证据证明当面沟通的内容，故根据上诉人2014年3月21日的回函内容，本院认定上诉人申请公开的政府信息为形成于2014年2月11日之前的建设用地规划许可证及附图、建设工程规划许可证及附图。

根据《条例》第二十一条第（一）项、第（三）项的规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径，该政府信息不存在的，应当告知申请人。本案中，对于上诉人申请公开的建设用地规划许可证及附图，根据被上诉人向上诉人公开的建设用地规划许可证所载明的发证日期，可以证明被上诉人作出建设用地规划许可的时间为2014年2月11日，不存在上诉人要求公开的形成于该日期之前的建设用地规划许可证及附图。被上诉人未直接告知上诉人2014年2月11日之前的建设用地规划许可证及附图不存在，而是向上诉人公开实际存在的建设用地规划许可证及附图，该做法不违反《条例》的上述规定，符合便民原则，并无不当。对于上诉人申请公开的建设工程规划许可证及附图，根据被上诉人举证的工程名称为轨道交通4号线地面合建建筑、公示时间为2014年7月1日至2014年7月14日的建设工程规划批前公示，可以证明被上诉人尚未核发上诉人要求公开的建设工程规划许可证，该政府信息不存在。因此，被上诉人向上诉人告知其申请公开的建设工程规划许可证及附图不存在，符合《条例》的上述规定。

另，苏州市住房和城乡建设局作为苏州市人民政府的房屋征收部门，其于2013年2月5日出具的《房屋征收申请受理通知书》，系针对苏**公司于2013年1月29日提交的《国有土地上房屋征收申请书》作出，该通知书虽载明收到建设用地规划许可证，但从苏**公司的申请书内容看，并未提交建设用地规划许可证，且在（2014）苏中行初字第0010号案件中，征收人苏州市人民政府亦未提供建设用地规划许可证。因此，苏州市住房和城乡建设局于2013年2月5日出具的《房屋征收申请受理通知书》不能证明上诉人申请公开的建设用地规划许可证存在。

综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人华允鉴负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十一月三日