刘*与南通**力资源和社会保障局行政给付二审行政判决书

审理经过

上诉人刘*因劳动和社会保障行政监察一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第178号行政判决向本院提起上诉。本院于2015年5月27日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2014年5月12日，刘*向南通市通州区人力资源和社会保障局（以下简称通州人社局）投诉称：（1）投诉人于1999年至南通金**限公司（以下简称金**司）从事污水处理工作，但金**司直至2002年才为其缴纳社会保险，影响投诉人在法定退休年龄办理退休手续，享受退休待遇。（2）2012年2月，投诉人在上班途中发生交通事故受伤，后通州人社局认定为工伤，并经劳动能力鉴定为拾级伤残。金**司自2012年2月停发投诉人工资，同年5月停止为投诉人缴纳社会保险费。（3）2013年金**司拆迁，负责人去向不明，公司对投诉人不闻不问，甚至扣押投诉人的档案和保障卡。（4）投诉人在金**司连续工作15年，根据相关规定，企业改制、破产、倒闭的，单位对连续工作15年且距退休5年以内的人员不得解除劳动关系。故金**司应为投诉人处理好生产、生活事宜。通州人社局收到举报信后，于2014年5月14日登记，同年5月16日立案受理。通州人社局先后到南通市通州区金沙镇人民政府、南通市通州区金沙镇虹西村村委会、南通市**政管理局等单位调查了解金**司的经营情况，调取了金**司与南通市通州区人民政府房屋征收管理办公室、南通市通州区金沙镇人民政府签订的房屋征收补偿协议及金**司的工商登记信息，并至金**司原址实地勘察。通州人社局在调查、核实过程中，经多方查找，未找到金**司负责人。2014年7月29日，通州人社局决定将调查时间延长30个工作日。同年8月18日，通州人社局作出通人社察决字（2014）第15号劳动保障监察决定书，认为用人单位虽未依法宣告破产、解散、关闭，但实际并不经营、无法找到相关负责人，案件无法调查取证，根据《江苏省劳动监察规定》第二十条第二款第（三）项规定，决定中止劳动保障监察调查期间，并于9月2日向刘*送达。

另查明，2013年4月16日，金**司与南通市通州区人民政府房屋征收管理办公室、南通市通州区金沙镇人民政府签订房屋征收补偿协议。金**司原址房屋已被拆除。2013年3月13日，金**司与其57名职工的职工代表签署协议书，约定（1）金**司与职工之间的劳动关系于2013年4月1日零时起解除；（2）金**司支付职工2013年1-3月份的生活费及部分人员工资，并一次性给予职工解除劳动关系的经济补偿；（3）金**司为职工缴纳社会保险至2013年3月底，并于2013年4月15日前为职工办理好退工及档案转移手续。协议书后附金**司职工名册，已有52名职工对名册中记载的工龄及经济补偿数额签字确认，该职工名册中无刘*。

还查明，2013年7月-11月，金**司名下仍有7人申报缴纳职工养老保险。

另，因通州人社局在原审法院立案受理后向刘*送达通人社察决字（2014）第15号劳动保障监察决定书。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条规定，被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。原审法院依法询问刘*是否对原诉讼请求作出变更，刘*表示仍坚持原诉讼请求，故原审法院仍对通州人社局是否履行法定职责进行审查。

一审法院认为

原审法院认为，本案的争议焦点是通州人社局对刘*投诉事项的处置是否合法，即通州人社局是否正确履行了法定职责。

本院查明

关于通州人社局是否正确履行了法定职责的问题，需要从两个方面进行分析：1、通州人社局对刘*投诉的事项是否负有查处的职责。《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，**务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。《最**法院行政审判庭关于设区的市的区劳动和社会保障局是否具有劳动保障监察职权的答复》规定，根据《劳动保障监察条例》第十三条规定，设区的市的“区劳动保障行政部门”具有对用人单位实施劳动保障监察职权，但地方性法规或者规章明确规定由市劳动保障行政部门实施的除外。因《江苏省劳动监察规定》并未明确规定由市劳动保障行政部门实施劳动保障监察职权，故通州人社局作为南通市通州区的劳动保障行政部门负责对本行政区域的用人单位进行劳动监察，对本行政区域内用人单位遵守劳动法律、法规、规章情况进行监督检查，对违法行为进行制止、责令改正或者依法予以处罚。《劳动保障监察条例》第十四条第一款规定，劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。同时参照劳动和社会保障部《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十二条规定，劳动者对用人单位违反劳动保障法律、侵犯其合法权益的行为，有权向劳动保障行政部门投诉。故对刘*的投诉事项，通州人社局负有调查处理的法定职权。2、通州人社局是否依法履行了法定职责。行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律、法规规定对某类事务由其处理的情况，拒绝、拖延，或者部分拒绝履行法律法规赋予其应当履行的责任，称之为不履行或不正确履行法定职责。刘*对通州人社局履职情形提出两点异议，一是认为通州人社局接到投诉后未作出处置结果也未对刘*作出答复，通州人社局不履行职责的行为违法；二是认为通州人社局未向金**司的股东、董事、监事、总经理等人员调查取证，通州人社局履职不充分。对此，原审法院认为（1）关于刘*起诉时通州人社局未对其投诉作出处置或答复是否合法的问题，《劳动保障监察条例》第十七条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可延长30个工作日。庭审中查明，通州人社局于2014年5月16日决定对刘*投诉立案受理，同年7月29日，因金**司拆迁后停止经营，联系和查找负责人困难，经通州人社局负责人同意延长本案调查时间30个工作日。故根据《劳动保障监察条例》的规定，扣除上述期间的法定节假日和休息日后，通州人社局对本案的调查期间届满日期为2014年9月23日。刘*于2014年8月11日向法院提交起诉材料，此时案件仍在法定调查期限内，故通州人社局未对刘*投诉事项作出答复或处置结果不应认定为违法。（2）关于通州人社局调查取证工作是否尽职的问题，《劳动保障监察条例》第十五条规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：（一）进入用人单位的劳动场所进行检查；（二）就调查、检查事项询问有关人员；（三）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；（四）采取记录、录音、录像、照像或者复制等方式收集有关情况和资料；（五）委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；（六）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。《劳动保障监察条例》授权劳动保障行政部门在劳动保障监察过程中可以采取多种调查、检查的措施，那么劳动行政保障部门在调查过程中所采取的措施是否适当应当如何判断？对此，原审法院认为，劳动保障行政部门在受理投诉案件后调查取证工作应当达到合理充分的程度，即应当以合理的方式对可信度高的线索在可能的情况下逐一进行调查，调查的覆盖面应充分。就本案而言，通州人社局接到刘*投诉后，分别到多家行政机关及相关单位调查了解金**司的生产经营现状，调取了金**司的工商登记信息以及金**司签订的房屋征收补偿协议，并经实地勘察，查明金**司原址已被拆迁，实际已停产停业，通州人社局未能联系到金**司的法定代表人。刘*在投诉时也认可金**司在2013年被拆迁，其法定代表人去向不明。通州人社局已就已有的线索逐一进行调查，其调查工作已经达到合理充分的程度。至于刘*提及的通州人社局未对金**司董事、监事及经理等人员进行调查询问的问题，金**司工商登记信息中仅记载了董事、监事及经理等人员姓名及证件号码，并无上述人员的住址或联系方式，且其中有三人为中华人民共和国境外人员，要求通州人社局对上述人员进行调查询问已超出通州人社局的执法能力。故对于刘*认为通州人社局未向金**司的股东、董事、监事、总经理等人员调查取证属于履职不充分的主张，本院不予支持。

综上，通州人社局对刘*的投诉依法具有查处的法定职责，其所做调查取证工作合理充分，履行法定职责行为适当。刘*要求确认通州人社局不履行法定职责违法无事实和法律依据，对刘*的诉讼请求，不予支持。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回刘*要求判令通州人社局依法履行职责，查处金**司违法违规行为的诉讼请求。

上诉人刘*不服提起上诉称，被上诉人通州人社局对上诉人投诉的事项具有查处的法定职责，但被上诉人所作调查不合理、不充分。被上诉人也未就上诉人的投诉事项发函金**司，也未向其主管机关查询相关事实，被上诉人未能采取有效措施保障上诉人的合法权益。原审认定被上诉人已履行法定职责错误，请求二审法院撤销原审判决，判令被上诉人查处金**司的违法违规行为。

被上诉人通州人社局辩称，被上诉人接到上诉人的投诉后，对上诉人的投诉事项进行了立案，并至当地市场管理部门、社保经办单位、高新区管委会、金**司的实际经营地点、金**司所在地镇政府、村委会等进行了调查了解。金**司虽为合资企业，但中方并未参加经营管理，实为外商独资企业。金**司拆迁后未异地重建，被上诉人经多方查找，未能找到公司负责人，故依法中止调查。上诉人认为被上诉人未尽调查职责缺乏事实依据，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。

刘*提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院经审理，对原审判决认定的事实及采信的证据予以确认。

本院认为

本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点是被上诉人通州人社局是否依法履行了调查处理的法定职责。根据《劳动保障监察条例》、劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察〉若干规定》的规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察有权采取调查、检查措施。本案中，被上诉人接到上诉人的投诉后，已依法进行立案。被上诉人经实地勘察，查明上诉人投诉的用人单位金**司已经拆迁，且未另址安置。在此情形下，被上诉人仍至当地市场管理部门、社保经办单位、金**司所在地镇政府、村委会等了解情况，被上诉人经多方查找，未能找到公司负责人，故对上诉人投诉事项未能及时作出最终的处理结论。被上诉人所实施的上述调查处理行为符合法律规定，上诉人认为被上诉人未依法履行调查处理职责的上诉理由不能成立，本院不予采信。

对于上诉人提出的被上诉人未就上诉人投诉事项发函金**司的问题。本案中，在被上诉人已至金**司原经营地点实地查看且了解到金**司原址已经拆迁，未另址安置的情形下，被上诉人已无发函金**司的必要，上诉人以此认为被上诉人未尽调查职责的上诉理由，本院不予采信。

对于二审中上诉人提出的要求本院对金**司法定代表人和董事采取限制出境措施的问题。本案中，由于上诉人投诉金**司存在的违法事实尚需有关部门进行调查核实，上诉人与金**司之间的权利义务尚不确定，在本案的处理中也不存在需要限制相关人员出境的法定情形，本院对上诉人提出的该项申请不予支持。

综上，被上诉人通州人社局对上诉人的投诉事项所作的调查取证符合法律规定，原审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人刘*负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月十七日