张**与如皋市公安局行政行为违法二审行政裁定书

审理经过

上诉人张**因诉如皋市公安局行政行为违法一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第218号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年3月20日立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，因案外人孟**涉嫌侮辱他人一案被如皋市公安局治安管理大队传唤调查，张**与穆**（张**妻子）、夏**（孟**丈夫）等人于2014年7月27日上午至如皋市公安局询问孟**的情况，如皋市公安局安排人员接待了夏**。同日14时许，夏**等人向如皋市公安局索要对孟**的传唤证，当时聚集在如皋市公安局东大门处的人员达二三十人。在公安民警做工作、劝解无果的情况下，如皋市公安局丰乐派出所以涉嫌扰乱单位秩序为由将包括张**在内的在场人员，口头传唤至公安部门。2014年9月25日，如皋市公安局丰乐派出所作出皋公（丰）行终止决字（2014）6号终止案件调查决定书，决定称因张**涉嫌扰乱单位秩序一案具有无违法事实的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，决定终止调查。

一审法院认为

原审法院认为，依据行政诉讼法及相关司法解释的精神，法院只能对实在的现实的问题进行裁判，在需要裁判的问题出现之前，在行政机关充分发挥其专业知识和经验作出最后的确定的决定，及行政行为对当事人发生具体影响之前，法院不能预测未来可能发生问题，不得介入行政程序。也就是说在行政程序尚未完结，行政机关作出最后决定之前，法院不得对行政行为进行审查。因为在行政程序完成之前的行政行为一般属于预备性或者中间性的行政行为，需要经过若干连续不断的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，也即不产生独立的法律后果，属于不成熟的行政行为，法院不宜进行裁判。本案中，如皋市公安局以张**涉嫌扰乱单位秩序，将张**口头传唤至公安机关进行调查询问，经调查认为其不具有违法事实后作出终止案件调查的决定。张**认为如皋市公安局未有书面的传唤手续将其羁押二十多小时的行为违法。对此，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、八十三条规定，人民警察对现场发现的违反治安管理行为的人可以口头传唤。公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂的，询问查证时间不得超过二十四小时。即传唤是公安机关通知违法嫌疑人在规定时间内到指定地点接受询问的执法活动，是公安机关经常使用的一种调查手段，无论是对违法嫌疑人的传唤还是询问均是公安机关为查清案件事实，保证侦察与调查的重要手段，属中间性的行政行为，根据“正常行政程序最后阶段已经完成”的标准，公安机关对涉嫌违反治安管理行为人的传唤、询问不是一个成熟的行政行为。因公安机关对张**行为的最终认定、终止调查决定或是否需要作出处罚的决定才是最终决定，故当事人认为公安机关在对其进行传唤或询问过程中存在违法之处，依法不得单独就此向法院提起诉讼要求确认其行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，提起诉讼应符合：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。对于不符合起诉条件的，法院应裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回张**的起诉。

上诉人诉称

张**不服提起上诉称，上诉人没有接到任何人的口头传唤，被上诉人也没有证据证明对上诉人实施了口头传唤，应认定为非法拘禁或非法限制人身自由。被上诉人的行为独立存在，对上诉人的财产权造成影响，属于行政诉讼的受理范围。请求二审法院撤销原裁定，将本案发回重审。

张**提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经审理查明，对原审裁定所认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、八十三条之规定，人民警察对现场发现的违反治安管理行为的人可以口头传唤。公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂的，询问查证时间不得超过二十四小时。可见，传唤制度是一种调查性的制度，是公安机关为查清案件事实所使用的调查手段。当有人涉及到违反治安管理处罚法的时候，公安机关可以采用传唤的方式要求其协助调查，以便进一步明确法律后果。公安机关对涉嫌违反治安管理行为人的传唤是公安机关作出最终决定前的中间性的行政行为，并非成熟的行政行为，对当事人的权利义务尚不产生实际影响。本案中，从原审法院查明的事实来看，上诉人因涉嫌扰乱单位秩序，被口头传唤至公安机关进行调查询问。现上诉人单独就被上诉人的传唤行为提起本案诉讼，不符合行政诉讼的受理条件。已经受理的，裁定驳回起诉。事实上，被上诉人对上诉人亦已经作出了终止案件调查的最终决定。因此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年四月二十日