夏**与南通市规划局行政许可一审行政判决书

审理经过

原告夏**不服被告南通市规划局规划行政许可，于2014年10月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于10月14日向被告南通市规划局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通**动中心与本案被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，本院依法通知该单位作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年12月4日公开开庭审理了本案。原告夏**的委托代理人王*、吴**，被告南通市规划局的委托代理人张*、胡*，第三人南通**动中心的法定代表人罗*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2013年9月22日，被告南通市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，审核认定南通**动中心改扩建工程符合城乡规划要求，向第三人南通**动中心颁发了编号NTF-2013-0099号《建设工程规划许可证》，证照上的建设位置为南通市养老院路5号，建设规模为5653平方米。

原告诉称

原告夏**称：1.被告南通市规划局作出的编号NTF-2013-0099号《建设工程规划许可证》违反了建筑间距应符合日照、消防、抗震、安全的要求，严重影响原告夏**住房的通风、采光；2.被告南通市规划局在作出被诉规划许可过程中未履行听证程序，故程序违法；3.被许可的南通**动中心改扩建工程堵塞了原告夏**所居住的民政新村的消防通道，而且施工单位的野蛮施工导致原告夏**的房屋破损。请求撤销被告南通市规划局向第三人南通**动中心颁发的编号NTF-2013-0099号《建设工程规划许可证》。

原告夏**为证明其主张，向本院提交如下证据材料：

1.原告夏**的身份证复印件、户籍信息、房屋所有权证，证明原告夏**的身份情况及具有原告诉讼主体资格。

2.编号NTF-2013-0099号《建设工程规划许可证》，证明存在被诉具体行政行为。

3.（2014）苏建行复（决）字107-2号《行政复议决定书》，证明原告夏**曾经向江苏省住房和城乡建设厅提出复议的事实。

4.彩色照片共十四组，证明被许可的建设工程影响了原告夏**住房的通风、采光、房屋内外墙体开裂受损、消防通道受阻。

被告辩称

被告南通市规划局辩称：1.被诉规划许可合法。对于南通**动中心改扩建工程的规划方案，被告南通市规划局进行了公示，以座谈会等形式听取了利害关系人的意见，并根据其合理、合法的诉求对方案进行了较大的优化调整，被诉规划许可符合《江苏省城乡规划条例》第四十条的规定；2.被诉规划许可工程未堵塞原告夏**所居住的民政新村的消防通道。第三人南通**动中心地块与原告夏**居住的民政新村之间原来就有围墙分割，没有共用的出入口及通道，南通**动中心改扩建工程建筑处于用地范围内，并加大了退让用地边界的距离，不存在原告夏**所称的南通**动中心大楼堵塞民政新村消防通道的情况；3.被诉规划许可程序合法。被告南通市规划局对南通**动中心改扩建工程建设单位提交的申请材料进行审查后，履行了相应的批前公示，核发了《建设工程规划许可证》，符合《江苏省城乡规划条例》第三十九条的规定。原告夏**提出的被诉规划许可证违法的主张与事实不符，请求驳回原告夏**的诉讼请求。

2014年10月24日，被告南通市规划局向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据材料：

1.南通市发展和改革委员会通发改行审（2012）90号《市发改委关于市老年人活动中心改扩建工程可行性研究报告的批复》，证明被诉规划许可项目具有南通市发展和改革委员会的立项批准，批准时间为2012年7月17日，批准的地上建筑面积为7335平方米，地下建筑面积为2000平方米。

2.南通市发展和改革委员会通发改行审（2013）75号《市发改委关于市老年人活动中心改扩建工程初步设计的批复》，证明南通市发展和改革委员会同意第三人南通**动中心的建筑面积改为5850平方米，且原则同意该项目初步设计的总平面图与建筑单体设计，同时对消防、环保、防雷等也作出了相应的批复。

3.南通市国土资源局通地建拨（2013）第076号《建设用地批准书》，证明被告南通市规划局依法批准第三人南通**动中心在该土地上的规划工程建设行为有合法的基础条件。

4.被告南通市规划局2013年7月批准第三人南通市老年人活动中心改建工程总平面图，证明被告南通市规划局按照规划管理相关规定和规划技术规范相关规定，对第三人南通市老年人活动中心建设布局的总平面作出了批复。

5.南通市规划局（2013）第112号《南通市建设项目方案审查意见》，证明被告南通市规划局按照规划技术规范的要求对第三人南通市老年人活动中心改扩建工程总平布置及建筑单体方案造型进行了审查，并依法提出具体审查意见。

6.通环登复（2012）006号《关于〈南通**动中心整体拆迁建设工程项目环境影响登记表〉的批复》，证明第三人南通**动中心建设的项目符合环境的要求，得到了南通**护局的批复。

7.南通市建设工程规划许可证申请表，证明被告南通市规划局核发《建设工程规划许可证》的行为是依照第三人南通**动中心的申请而审查核发的。

8.《建设工程规划许可证》，证明被告南通市规划局最后审批的南通市老年人活动中心改扩建工程的建筑面积是5653平方米。

9.南通市建设项目规划方案审查申请表，证明被告南通市规划局的建设项目方案审查意见是依据第三人南通**动中心的申请而作出的。

10.南通市老年人活动中心整体改扩建工程规划批前公示，证明被告南通市规划局在作出《建设工程规划许可证》之前按照相关法律法规的规定履行了批前公示。

11.南通市老年人活动中心整体改扩建项目设计方案群众座谈会记录，证明被告南通市规划局在履行规划审批前充分听取了利害关系人的意见，履行了规划主管部门应尽的职责。

12.关于老年人活动中心方案审批情况的告知，证明被告南通市规划局在履行规划审批前充分听取了利害关系人的意见，履行了规划主管部门应尽的职责。

13.南通**动中心地块与原告夏**所居住的民政新村地块现状图，证明被告南通市规划局审批第三人南通**动中心的建设项目完全符合规划技术规范的规定，与原告夏**主张的影响其通风、采光、消防安全等没有任何的利害关系，被告南通市规划局的行政行为没有侵害原告夏**的任何合法权益。

14.第三人南通**动中心提供的建设工程施工设计图纸，证明被告南通市规划局对第三人南通**动中心提供的施工设计图纸依照规划技术规范进行了审查，在符合法律和规划技术规范的情况下依法向第三人南通**动中心核发了《建设工程规划许可证》。

第三人南通**动中心的述称意见与被告南通市规划局的答辩意见一致。

第三人南通**动中心向本院提供以下证据材料：

1.照片12张，证明南通**动中心整体改扩建工程规划方案在改扩建的原址、民政新村进口、民政新村内每户门口进行了批前公示。

2.南通市老年人活动中心整体改扩建项目设计方案群众座谈会签到单及照片，证明2013年6月26日召开群众座谈会，以听取利害关系人意见的事实。

3.南通市**有限公司所作的老年人活动中心改建工程《日照分析审核表》及日照分析图，证明老年人活动中心改扩建工程符合规划技术规范规定的日照标准。

本院依职权向南通市公安局消防支队崇川大队工作人员乔*、徐**的调查笔录，证明第三人南通**动中心与民政新村属于不同的区域，其消防通道是独立设置，不存在老年人活动中心改扩建工程影响民政新村消防通道的问题。

经庭审质证，原告夏**对被告南通市规划局所举证据1-9真实性均没有异议；对证据10真实性有异议，认为被告南通市规划局未进行公示，原告夏**也没有看到任何公示；对证据11的真实性有异议，认为如果要开座谈会，原告夏**应该为利害关系人，但原告夏**没有参加，也没有签字，也缺乏原始材料；对证据12的真实性有异议；对于证据13地块现状图是否与现场一致原告夏**无法确认；对证据14的真实性、合法性有异议。第三人南通**动中心对被告南通市规划局提交的证据材料没有异议。

被告南通市规划局和第三人南通**动中心对原告夏**所举证据1-3没有异议；对证据4的真实性、合法性、关联性有异议，认为照片的拍摄时间、地点不明确，不能反映照片与被诉规划许可之间的关联性，更不能达到原告夏**的证明目的。

原告夏**对第三人南通**动中心提供的证据材料的真实性、关联性有异议，认为在照片上的地点未看到公示的规划图，照片上的地点不在民政新村范围内；原告夏**是利害关系人，但未参加座谈会，签到表只有17人签字，而座谈会记录上的住户代表为28人。被告南通市规划局对第三人南通**动中心所举证据材料没有异议。

各方当事人对本院依职权向南通市公安局消防支队崇川大队工作人员所作的调查笔录没有异议。

本院查明

结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人各方提供的证据作如下认定：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。对原告夏**提供的证据4即一组照片的真实性予以确认，但单凭这些照片不足以达到原告夏**的证明目的。被告南通市规划局所举证据1-9是第三人南通**动中心在申请办理建设工程规划许可时提供的项目方案审查意见和相关职能部门针对被许可的建设工程作出的前置审批，其证明效力予以确认；证据10和证据12有现场公示的照片佐证，其真实性予以确认；证据11即座谈会记录，有部分与会人员的签到及照片佐证，其真实性予以确认；证据13和14是被许可建筑工程的施工设计图纸和现场图，其真实性予以确认，至于是否能够达到被告南通市规划局的证明目的，将在本院认为部分进行阐述。第三人南通**动中心提供的证据1，能够证明南通**动中心改扩建工程规划方案已经进行了批前公示；证据2，能够证明被告南通市规划局在作出被诉规划许可之前通过座谈会的形式，听取周边利害关系人意见的事实；证据3是被诉建筑工程的原设计单位南通市**有限公司所作的老年人活动中心改建工程《日照分析审核表》及日照分析图，能够证明老年人活动中心改扩建工程符合规范规定的日照标准。

根据各方当事人的陈述及对上述证据材料的效力认定，本院确认以下事实：

2012年9月7日，第三人南通**动中心向被告南**划局递交《南通市建设项目规划方案审查申请表》，该申请表中的项目名称：市老年人活动中心改扩建工程，用地面积：7756平方米，建筑面积：7335平方米。同年12月12日，被告南**划局进行了批前公示，以听取公众的意见，在公告期内未有任何单位和个人向被告南**划局提出听证申请。2013年6月26日，被告南**划局组织召开了“南通**动中心整体改扩建项目设计方案群众座谈会”，通报了南通**动中心改扩建工程方案修改的情况，听取了民政新村住户代表的意见。同年7月2日，被告南**划局作出《南通市建设项目方案审查意见》，原则同意南通市**有限公司编制的南通**动中心改建工程总平面布置及建筑单体方案造型，初步核定该项目用地面积7756平方米，地上总建筑面积5850平方米（无地下工程）。7月4日，被告南**划局在现场张贴《关于老年人活动中心方案审批情况的告知》，内容为：1.取消了原方案中的地下工程；2.地上建筑面积由原方案的7335平方米减少为5850平方米；3.与西侧现状住宅间距由原方案的6米增加为10米；4.建筑之间的连廊由原方案的不通透处理改为通透处理。8月16日，南通市国土资源局向第三人南通**动中心颁发了《建设用地批准书》，批准用地面积7755.8平方米。9月18日，第三人南通**动中心向被告南**划局递交《南通市建设工程规划许可证申请表》，并提供了南通市发展和改革委员会通发改行审（2012）90号《市发改委关于市老年人活动中心改扩建工程可行性研究报告的批复》和通发改行审（2013）75号《市发改委关于市老年人活动中心改扩建工程初步设计的批复》、南通市国土资源局通地建拨（2013）第076号《建设用地批准书》、南通市**有限公司编制的老年人活动中心建筑施工图纸、南通**护局通环登复（2012）006号《关于〈南通**动中心整体拆迁建设工程项目环境影响登记表〉的批复》。被告南**划局受理了该申请，并于9月22日向第三人南通**动中心核发了编号NTF-2013-0099号《建设工程规划许可证》。

南通市崇川区南大街325号民政新村由三幢4层住宅建筑组成，位于第三人南通**动中心的西侧，民政新村与第三人南通**动中心以围墙相隔，分属两个区域。南通**动中心改扩建工程由从南至北由四幢单体建筑构成，各建筑之间以镂空连廊连接。前三幢为3层建筑，设计檐口高度为9.7米，最北侧为4层建筑，设计檐口高度为13.3米。考虑到四幢建筑均未编号，为方便表述，本院暂以自南向北依次以A、B、C、D楼进行编号。原告夏**的民政新村2幢101室房屋（以下简称2幢101室）位于民政新村中间一幢的底层最东首，与2幢101室距离最近的是东侧的C楼和东南侧的B楼。从南通**动中心改建工程总平面定位图上可见，2幢101室的东山墙与C楼的西山墙之间相距10.13米；B楼与2幢101室南侧的民政新村1幢楼左右相邻，两山墙之间相距17米。

南通市**有限公司所作的老年人活动中心改建工程《日照分析审核书》及日照分析图确认南通市老年人活动中心改扩建工程符合旧区改建项目住宅的不低于大寒日日照1小时的标准。

2014年6月30日，原告夏**对被诉规划许可不服，向江苏省住房和城乡建设厅提起行政复议。同年9月25日，江苏省住房和城乡建设厅作出（2014）苏建行复（决）字107-2号《行政复议决定书》，维持了被告南通市规划局作出的编号NTF-2013-0099号《建设工程规划许可证》。

本院在审理过程中，依职权向南通市**川区大队了解本案被许可的南通**动中心改扩建工程是否影响民政新村的消防通道问题。该大队委派工作人员到现场勘验后明确民政新村与南通**动中心属于不同区域，其消防通道是独立设置的，南通**动中心的消防通道是环形的，仅供该中心使用。民政新村的消防通道在新景大厦地下车库路口位置，满足民政新村三幢楼房消防通道的要求。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，被告南通市规划局作为城市规划行政主管部门，具有核发案涉建设工程规划许可证的法定职权。

本案的争议焦点是：1.被告南通市规划局对南通市老年人活动中心改扩建工程的规划许可行为是否致原告夏**房屋的通风、日照采光、消防等低于国家及江苏省相关标准的规定；2.被告南通市规划局在作出编号NTF-2013-0099号《建设工程规划许可证》程序是否合法。

关于被告**划局对南通**动中心改扩建工程的规划许可行为是否致原告夏**房屋的通风、日照采光、消防等低于国家及江苏省相关标准的规定问题。中华人民共和国国家标准《城市居住区规划设计规范》5.0.2.3规定，多层条式住宅侧面间距不宜小于6米。《江苏省城市规划管理技术规定》第3.2.9.1规定，非住宅建筑位于住宅建筑南侧或东西侧的，其与住宅建筑的间距按住宅建筑间距的相关规定控制。表3.2.8.2明确了住宅建筑之间山墙最小间距，根据该表，多层住宅建筑位于多层住宅建筑的两侧时山墙的最小距离为8米。表3.2.8.1明确多层住宅建筑之间垂直布置时的最小间距为10米。根据《江苏省城市规划管理技术规定》附录七术语释义，低层建筑指建筑高度10米以下（含10米）的建筑，低层住宅建筑为一层至三层的住宅建筑。多层建筑是指高度超过10米、低于24米以下（含24米）的建筑，多层住宅建筑为4-6层的住宅建筑。对照该标准，民政新村三幢房屋属于多层建筑，被诉规划许可建造的四幢房屋中的A、B、C楼虽为三层建筑，虽然规划设计的檐口高度为9.7米，但由于该三幢楼系人字屋面，加上屋脊高度，建筑高度应高于10米，故将之界定为多层建筑更符合客观实际。对照《江苏省城市规划管理技术规定》附录三，原告夏**的2幢101室与南通**动中心B楼和C楼之间最近、最直接的关系是山墙间距关系，由于各楼之间有连廊连接，故从有利于被遮挡建筑考虑，应界定为垂直布置关系。2幢101室的东山墙与C楼西山墙的间距为10.13米，满足表3.2.8.1规定的多层遮挡建筑与多层被遮挡建筑垂直布置时的最小间距10米的要求。2幢101室与B楼之间的间距远远大于表3.2.8.1规定的最小间距的要求。故被告**划局对南通**动中心改扩建工程作出建设工程规划许可符合国家及江苏省相关规划管理的技术规定。被告**划局将南通**动中心四幢楼房之间的连接处由不通透连廊改为镂空连廊，以减少对周围建筑采光、通风的影响。可见，被告**划局在作出被诉规划许可证时，已充分考虑到周边房屋的采光和通风问题，原告夏**提出的南通**动中心改扩建工程影响其住宅的采光、通风的主张，因无相关法律法规的支持，本院不予采纳。

至于原告夏**提出的南通**动中心新建大楼堵塞了民政新村的消防通道的问题。根据本院依职权向南通市公安消防支队崇川区大队工作人员所作的调查笔录显示，民政新村位于第三人南通**动中心的西侧，二者属于不同的区域，消防通道也是独立设置。第三人南通**动中心设置了环形的消防通道，仅供第三人南通**动中心使用。而民政新村的消防通道位于新景大厦地下车库路口处，能够满足该新村内楼房消防通道的要求。由于二者属于不同的区域，所以不存在南通**动中心改扩建工程影响民政新村消防通道的问题。原告夏**提出的该主张不能成立，本院不予采纳。

至于原告夏**主张的施工单位野蛮施工导致其房屋破损的问题。本院认为，施工行为是否导致原告夏**的房屋受损与被诉规划许可行为之间没有利害关系，故本院对此不作置评，原告夏**可通过其他途径寻求救济。

关于被告南通市规划局作出编号NTF-2013-0099号《建设工程规划许可证》程序是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。《江苏省城乡规划条例》第四十条规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的；（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的。根据此规定，城乡规划主管部门对与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的建设工程作出建设工程规划许可证之前，对于拟建设项目的规划方案，可以通过公示、听证会、座谈会等方式听取利害关系人的意见。从上述规定可以明确，听取利害关系人意见可以通过公示、听证会、座谈会等方式实现，听证会并非唯一的方式。本案中，被告南通市规划局就南通市老年人活动中心改扩建工程的规划方案对周边居民履行了批前公示程序，告知周边利害关系人对规划方案若有异议，可以书面方式提出，同时享有要求听证的权利。在被告南通市规划局公示的期限内，未有人申请听证。被告南通市规划局为充分听取周边居民的意见，组织召开该项目设计方案的群众座谈会，通报了该项目的修改方案，主动听取了民政新村居民代表的意见。因此，被告南通市规划局在作出编号NTF-2013-0099号《建设工程规划许可证》之前履行了听取利害关系人意见的程序，原告夏**主张的被诉规划许可程序违法的主张本院不予支持。

应当指出的是，《中华人民共和国城乡规划法》的立法目的在于协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。协调城乡空间布局体现了我国可持续发展的战略，改善人居环境体现了以人为本的价值取向。而目前我国城市人口数量的不断增长刺激着人们对城市用地的需求，土地作为不可再生资源，将在城市化的进程中显得愈加稀缺。被告南通市规划局许可的南通市老年人活动中心改扩建工程可能对原告夏**的采光、通风产生影响，但建设施工方最大限度利用土地与城市居民追求更好的生活环境愿望之间的矛盾，在城市现代化建设进程中不可避免。但人民法院对被诉具体行政行为进行司法审查的主要内容是其行为的合法性，被告南通市规划局作出的编号NTF-2013-0099号《建设工程规划许可证》许可建设的南通市老年人活动中心工程符合规划技术规范。

综上，被诉规划行政许可事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告夏**要求撤销被诉规划行政许可证没有事实根据和法律依据。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告夏**要求撤销被告南通市规划局作出的编号NTF-2013-0099号《建设工程规划许可证》的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告夏**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：南**政局，开户行：中**行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。

裁判日期

二〇一四年十二月四日