建德市人口和计划生育局与虞**行政判决一案二审行政判决书

审理经过

虞*珍诉建德市人口和计划生育局（以下简称建德计生局）不履行人口和计划生育法定职责一案，建**民法院作出（2014）杭建行初字第5号行政判决。虞*珍不服，向本院提起上诉。本院2014年8月29日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月25日公开开庭审理了本案。上诉人虞*珍的委托代理人王**、被上诉人建德计生局的法定代表人邵**及委托代理人夏**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2006年11月17日，虞**因计划外怀孕到建*市计划生育宣传技术指导站（以下简称建**生站）做人流手术，在手术过程中，建**生站未经虞**签字同意放入宫内节育器。虞**人工流产后出现腹痛，经建***民医院治疗，行剖腹探查术，术中行子宫次切。2007年1月11日，虞**的病情经建*市计划生育节育手术并发症鉴定小组鉴定，为三等节育手术并发症。自2007年1月至2011年6月，建*计生局将虞**列入并发症管理对象，给予虞**定期扶助及报销医药费、交通费的相关待遇。自2011年7月起，建*计生局停止给予虞**上述并发症待遇。另查明，2007年10月，虞**向建*市人民法院提起医疗事故损害赔偿之诉，要求建**生站和建*一院赔偿其因子宫次全切除造成的损失。经浙江省医学会鉴定，虞**子宫次全切除构成四级医疗事故，建**生站承担轻微责任，建*一院不承担责任。2010年7月29日，建*市人民法院作出一审判决，认定建*一院对虞**损失不承担责任，建**生站承担30%的责任。虞**不服，上诉至杭州**民法院，杭州**民法院于2011年6月3日作出终审判决，认定建*一院对虞**损失不承担责任，建**生站承担70%的责任。建**生站于2011年9月19日支付赔偿款人民币78468.4元。

一审法院认为

原审法院认为：根据《中华人民共和国人口与计划生育法》第六条第二款、《计划生育技术服务管理条例》第三十一条第一款及《计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）》第五条的规定，建*市人口和计划生育局作为本市计划生育行政部门，具有负责本市辖区内计划生育手术并发症鉴定管理工作的法定职责。《节育并发症管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）和《节育并发症鉴定办法（试行）》（以下简称《鉴定办法》）自1990年1月1日起施行，于1990年9月12日由国家计**办公厅重新印发，自《计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）》（以下简称《鉴定管理办法》）施行之日即2011年7月22日废止。《管理办法》第十七条规定“确系节育手术或治疗并发症造成的医疗事故，应按**务院颁发的《医疗事故处理办法》处理。”《鉴定办法》第二条第（五）项、第二十三条规定“……以下人员不作为本办法鉴定管理对象：……（五）在节育手术或在诊治并发症过程中因手术、医疗事故直接造成不良后果者（另按《医疗事故处理办法》处理）。在检查过程中发现其后果系手术或医疗事故所造成者，不得出具《鉴定证书》，而应建议本人同时会商有关鉴定部门按《医疗事故处理办法》办理。”《鉴定管理办法》第二条、第二十一条规定“……本办法所称并发症，是指计划生育技术服务机构及其技术服务人员（以下统称施术者），依照法律、法规、规章、诊疗护理规范、手术常规等，实施规定的计划生育手术，而造成受术者机体组织器官、功能损害，相关各方均无过错的不良后果。因施术者违反计划生育技术服务规范等实施计划生育手术造成受术者人身损害的，不属于并发症，按相关法律、法规的规定处理。申请人提出并发症鉴定申请，同时又提出计划生育技术服务事故鉴定申请的，在计划生育技术服务事故鉴定结束前，暂缓并发症鉴定受理；既提出并发症鉴定申请，又向人民法院提起诉讼的，并发症鉴定受理部门不予受理；已经受理的，应当终止程序。”从上述规定可以看出，计划生育手术并发症是指计划生育技术服务机构及其技术服务人员，实施规定的计划生育手术，而造成受术者机体组织器官、功能损害，相关各方均无过错的不良后果。因施术者违反计划生育技术服务规范等实施计划生育手术造成受术者人身损害的，不属于并发症。本案中，虞**于2007年1月被鉴定为三等并发症患者，并自2007年1月至2011年6月享受并发症待遇，但其在享受并发症待遇期间，就计划生育手术造成的损害提起了医疗事故损害赔偿之诉，经浙江省医学会鉴定，构成四级医疗事故，法院根据《医疗事故处理条例》等相关法律规定，终审判决由建*计生站承担70%的赔偿责任，虞**据此已获相应赔偿。因建*计生站违反诊疗常规，对造成虞**人身损害存在过失，已构成医疗事故，故并不属于并发症，应按照《医疗事故处理条例》的相关规定处理。现虞**已通过医疗事故损害赔偿之诉获得相应赔偿后，要求继续享受并发症待遇不符合《管理办法》、《鉴定办法》及《鉴定管理办法》的规定，建*计生局在终审判决生效后的次月即2011年7月停止虞**相关并发症待遇并无不当。虞**提出医疗事故赔偿与并发症管理的主体不同、对象不同的异议，不予采纳。综上，虞**的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回虞**的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由虞**负担。

上诉人诉称

上诉人虞**上诉称：一、原审法院认定事实错误。原审法院认定“因建德计生站违反诊疗常规，对造成原告人身损害存在过失，已构成医疗事故，故并不属于并发症”，这一事实认定有误。根据浙江省医学会出具的《医疗事故技术鉴定书》（浙江医鉴［2008］152号）、建德市计划生育手术并发症鉴定小组的并发症鉴定及《医疗事故分级标准（试行）》之规定，可以看出四级医疗事故的鉴定结论是对“未告知行为”的评价，而非对“附件炎、子宫次全切术后”的重复评价。原审法院做出上诉人构成医疗事故后就不可以有并发症的推论是因对医学知识的缺失而做出的错误推论。原审法院以上诉人已经获得医疗事故损害赔偿，来说明本案诉讼上诉人是为了获得双倍赔偿，从而驳回上诉人的诉讼请求，这一认定错误。上诉人的诉讼请求是治疗并发症新发生的费用，与民事诉讼中的赔偿费用并不矛盾，更不重复。二、原审法院适用法律错误。《鉴定管理办法》第二十一条是对并发症鉴定申请提出到并发症鉴定证书出具前的情形规定，对已经取得鉴定证书后如何撤销该鉴定证书并未作出规定。鉴定证书由法定部门，经法定程序做出，其生效、撤销也需要通过法定程序来确定。此外，鉴定证书是根据《鉴定办法》、《管理办法》的规定做出，它是对上诉人的疾病进行的专业医学评价，也是对客观事实的描述、认定，并不会因为上诉人打了官司、作了其它鉴定而改变其存在。原审法院对第二十一条作了扩大解释。原审法院适用《鉴定办法》第二十三条之规定、《管理办法》第二条第五款之规定，推翻鉴定证书的法定效力，也没有法律依据。上诉人已经合法持有鉴定证书，而被上诉人在法律规定的期限内未申请复议，其鉴定证书已经合法生效，并不存在上诉人是否为鉴定对象的问题。三、原审法院没有认定被上诉人程序违法。被上诉人停发上诉人的并发症待遇行为属于具体行政行为，但在实施该具体行政行为时并没有向上诉人出具相关法律文书，也未履行相应调查并告知权利等法定程序。被上诉人在2007年签收鉴定证书后15天内没有向上一级（杭州市）节育手术并发症鉴定小组申请复议，事后擅自否定鉴定证书的法定效力，停发上诉人的并发症待遇存在程序违法。请求：1、依法撤销建德市人民法院行政判决，依法改判确认被上诉人存在程序违法，适用法律错误，并支持上诉人的一审诉请；2、判令本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人建*计生局答辩称：一、2007年10月18日，虞**以医疗事故损害赔偿纠纷为案由向建*市人民法院提起诉讼，主张建*市计生站在2006年11月17日对其实施节育手术过程中存有医疗过错、建*市第一人民医院对其治疗过程存有过错，应对其子宫次全切等损害后果承担医疗事故责任。经浙江省医学会鉴定，杭州**民法院于2011年6月3日以（2010）浙杭民终字第3343号民事判决书作出终审判决，认定构成医疗事故，建*市计生站对虞**的损失承担70%的赔偿责任。2011年8月11日，虞**向建*人民法院申请执行，建*市计生站于2011年9月19日履行了生效判决规定其应承担的医疗事故赔偿责任。被上诉人于2011年7月收到建*市计生站报送的（2010）浙杭民终字第3343号民事判决书，根据《管理办法》第十七条和《鉴定办法》第二条之规定精神，因建*市计生站对虞**实施的节育手术已构成医疗事故，故虞**不再纳入节育并发症管理对象并不再享受相关待遇。二、关于原审法院认定的事实。1、（2007）建民一初字第2179号、（2010）浙杭民终字第3343号民事判决书认定的事实和判决结果，足以证实节育手术中“未经患者同意放入宫内节育器，违反诊疗常规”这一医疗过错，应对全部的损害后果按医疗事故进行赔偿，这当然包括了“附件炎、子宫次全切”等损害后果。所有损害赔偿判决都是针对因果关系的综合评价，该民事判决是针对“未经患者同意”的过错和全部损害后果的评价，上诉人提出的“鉴定结论是对‘未告知行为’的评价、而非对‘附件炎、子宫次全切术后’的重复评价”这一上诉理由，有违生效民事判决主旨，显然不当。2、上诉人主张原审法院认定事实有误的第二方面观点，实为对法律适用的意见。三、关于适用法律问题。1、《管理办法》和《鉴定办法》于2011年7月22日废止。《鉴定管理办法》于2011年7月22日颁布生效，上述行政规章可以作为判断不同时点并发症待遇给付和停止给付的法律依据。2、《管理办法》第十七条的规定从实体上明确了构成医疗事故的救济途径，排除了按并发症对待的适用。3、《鉴定办法》第二条第（五）项、第二十三条系关于鉴定管理的程序规定，该程序规定系为保障《管理办法》第十七规定的执行而制定。该程序规定虽未设定已鉴定为计划生育并发症后又认定为医疗事故之情形如何处理并发症鉴定证书，但并不妨碍计生行政部门根据《管理办法》第十七规定作出实体处理，即本案计生行政部门根据该条规定有权在医疗事故认定之日停止继续给予上诉人并发症待遇，上诉人也丧失了请求被上诉人给予并发症待遇的权利。4、根据《鉴定管理办法》第二条及第二十一条之规定，已享有医疗事故赔偿即不能再获取计划生育手术并发症待遇的原则并未改变，该新办法与旧办法相比并无实质性改变。5、本案施行手术时间为2006年11月17日，虞**不再继续享受节育并发症待遇的起始时间为2011年7月，而《鉴定管理办法》系由浙江**生委于9月15日转发到浙江省内各县市人口计生局，且虞**经过民事诉讼程序确认已构成医疗事故，新的证据显然证实原来将虞**列入计划生育并发症管理对象是不当的，对原行政行为正当性的评价和纠正行为正当性的评价均应适用原有规定。6、公平公正行政是一切行政程序规定所要保障的终极目标，本案虽存有先按节育并发症处理，后经生效判决认定为医疗事故的特殊情形，但根据前述所述的各项规定均已明确“医疗事故待遇与节育并发症待遇不能同时并享”的行政原则，此应为执法机关、司法机关从条文本意中所能理解。案中鉴定证书虽未被撤销，但因鉴定证书并非具体行政行为且无明确的法定撤销程序，生效判决既已确定新的事实，行政行为应直接采信生效判决认定的事实。被上诉人以此生效判决为依据并结合行政规章的实体规定不再继续给予上诉人并发症待遇，并无不当。四、关于上诉人认为原审法院没有认定违法的几个问题。1、本案为履行法定职责之诉，亦可归类于行政给付之诉，上诉人一审诉请为请求行政给付，一审法院根据上诉人诉请进行审理本案并无不妥，并且可避免累讼。2、关于行政给付中如何进行给付或者停止给付的程序处理并无专门性的法律规定。根据此类具体行为的特性，可仅对于相对人是否符合行政给付的实质要件进行判断，而无需对内部行政行为进行审查。而至于是否书面告知诉权，可作为行政诉讼时效的审查依据，但不得作为实体审查的依据。3、关于依法出具的鉴定证书，因有生效民事判决认定为构成医疗事故时，被上诉人直接适用实体法之规定停发上诉人的并发症待遇，无论从行政目的的正当性、事实依据的正当性、法律适用的正当性而言，均无不当。虞**上诉请求缺乏正当性，请人民法院依法驳回其上诉请求。

庭审中，双方当事人围绕被上诉人依法是否应当向上诉人发放节育手术并发症扶助待遇及因治疗并发症所花费的医疗费用、车费的争议焦点进行了质证和辩论。

本院认为

本院认为：原审法院对证据的采信符合法律规定。

根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院认为：根据《管理办法》第十三条、第十五条、建**委市政府《关于贯彻﹤中**国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定﹥的实施意见》（市委【2007】18号）第三条第（三）项第（4）目之规定，“节育手术并发症扶助待遇”包括并发症患者治疗费用的报销及最低生活保障，计生部门向节育手术并发症患者发放扶助待遇，是行政救助行为。行政救助作为一种法律行为，应当符合法定条件。救助对象的情形符合法定的帮助条件，是行政机关履行行政救助行为的必要条件。

《管理办法》第八条、第十七条、《鉴定办法》第二条第（五）项、第二十三条、《鉴定管理办法》第二条第二款、第三款、第二十一条将因医疗事故导致的不良后果排除在节育手术并发症之外。因此无论是1990年起实施的《管理办法》、《鉴定办法》，还是2011年起实施的《鉴定管理办法》，均对节育手术并发症扶助待遇的法定条件作出了限制，患者因节育手术医疗事故而造成不良后果，不符合节育手术并发症扶助待遇的法定条件。

虞*珍诉建*一院、建*计生站医疗事故损害赔偿纠纷一案中，本院已经作出生效民事判决，认定建*计生站应在其所负医疗事故责任范围内承担赔偿责任。在生效民事判决对虞*珍节育手术作出医疗事故认定的情况下，被上诉人据此认定虞*珍不符合给予节育手术并发症扶助待遇的法定条件，从而不再向其发放相关救助金额并无不当。虞*珍《节育手术并发症鉴定表》未被撤销、被上诉人未对虞*珍作相应的告知，均属行政程序中的不当，但并不导致认定被上诉人不履行行政救助法定职责的后果。对被上诉人行政程序中的不当，本院在此予以指正。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人虞**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十月二十四日