杭州市**资有限公司与董**行政裁决一案二审行政判决书

审理经过

上诉人董**因与杭州市国土资源局拆迁行政裁决一案，不服杭州市江干区人民法院（2014）杭江行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年9月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年9月29日公开开庭审理了本案。上诉人董**及其委托代理人朱**，被上诉人杭州市国土资源局的委托代理人陈**、郭*，被上诉人杭州铁路及东站枢纽建设指挥部和杭州市**资有限公司的共同委托代理人徐*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

杭州市国土资源局于2009年11月6日作出杭土资裁字（2009）012号房屋拆迁争议裁决，就申请人杭州铁路及东站枢纽建设指挥部（简称铁路及东站指挥部）、杭州市**资有限公司（简称城东新城建设公司）与被申请人董**（户）的房屋拆迁争议裁决如下：一、申请人对被申请人的房屋按重置价格结合成新进行补偿。二、被申请人房屋应当按照《关于调整杭州市房屋重置价格的批复》（杭政发〔2000〕115号文件）进行评估。三、被申请人的安置方式为调产安置，安置地点为弄口社区高层农居，安置人口为5＋1，安置面积为人均不超过55平方米（44平方米建安价＋11平方米成本价，含高层增加10%面积）。安置人口以正式安置时符合安置政策的人口为准。四、被申请人应在收到本裁决书之日起15日内完成搬迁，并自行过渡，过渡期限为签约之日起30个月。临时过渡费为每人每月600元，超过渡期限的每人每月增发300元；搬家补贴费标准为1200元，按两次发放。

一审原告诉称

董**于2014年6月5日向原审法院提起诉讼，请求撤销杭土资裁字（2009）012号房屋拆迁争议裁决。

原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2002年11月，董**经江干区笕桥镇人民政府批准，在江干区笕桥镇弄口村3组32号建造占地面积为106平方米的三层房屋。铁路及东站**设部、城东**公司因杭州铁路东站枢纽区机场路以北c地块农居安置房项目建设征用集体土地需要，向杭州市国土资源局申领房屋拆迁许可证。2008年6月14日，杭州市国土资源局向铁路及东站指挥部、城东**公司核发了杭土资拆许字（2008）第064号《房屋拆迁许可证》，董**房屋在该房屋拆迁许可证的拆迁范围内。

2009年9月30日，铁路及东站指挥部、城东新城建设公司以董*元户对房屋拆迁补偿金额和安置方式有争议且拒绝丈量为由，向杭州市国土资源局提出申请，要求对上述房屋拆迁争议进行裁决，并提交了房屋拆迁许可证、拆迁方案、规划许可证附图、门牌号码登记表及情况说明、农村村民建房用地申请表、户籍资料、独生子女证明、基本情况调查表、上门丈量评估情况笔录、拒绝丈量评估的证明、限期丈量房屋通知、安置情况告示、拆迁安置方式的复核意见、事业单位法人证书及组织机构代码证、企业法人营业执照及组织机构代码证、法定代表人身份证明、授权委托书、动迁与评估人员进场公告、动迁机构和评估机构资质证书、拆迁争议调解方案等资料。经审查，杭州市国土资源局决定对两拆迁人的申请予以受理，并于2009年10月9日向两拆迁人和董*元户分别发出了受理通知书、申请书副本、答辩通知书与调解会通知书。

2009年10月16日下午，杭州市国土资源局召开房屋拆迁争议调解会，两拆迁人及笕桥镇人民政府、弄口社区、拆迁服务机构、杭州市**干分局派人出席，董*元户无故缺席，调解未果。2013年10月21日，杭州市国土资源局发出《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》，督促两拆迁人与董*元户尽快签约。因双方仍未在规定期限内签订拆迁补偿安置协议，杭州市国土资源局于2009年11月6日作出杭土资裁字（2009）012号房屋拆迁争议裁决，并已送达给双方当事人。董*元对此不服，向杭州市人民政府申请行政复议。杭州市人民政府于2014年4月29日作出杭政复结转［2014］11号行政复议决定，维持原具体行政行为。

一审法院认为

原审法院认为，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决”。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十六条第二款规定：“因被申请人拒绝评估造成无法确定被拆迁房屋面积和价值的，可裁决搬迁的具体期限，并就补偿安置事项作出原则性裁决”。

本案中，铁路及东站**设部、城东**公司领取了杭土资拆许字（2008）第064号《房屋拆迁许可证》，系涉案拆迁项目的拆迁人；董*元户房屋位于上述《房屋拆迁许可证》的拆迁范围内，系被拆迁人。在拆迁过程中，两拆迁人因与董*元户未能就拆迁争议事项达成协议，故向杭州市国土资源局提出裁决申请。杭州市国土资源局在收到申请后，审查了两拆迁人提交的相关资料，决定予以受理。此后，杭州市国土资源局依照相关程序规定向双方送达了文书材料，并召开了调解会议，还发出了《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》，在期限届满双方仍未签约的情况下根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》、《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》、《杭州市人民政府办公厅关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）》、《杭州市区集体土地房屋拆迁搬家补贴费非住宅搬迁补贴费住宅临时过渡费等三项费用标准》的相关规定作出了杭土资裁字（2009）012号房屋拆迁争议裁决，并无不当。依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回董*元的诉讼请求。案件受理费50元，由董*元负担。

上诉人诉称

董**不服原审判决提起上诉称，案涉杭土资拆许字［2008］第064号房屋拆迁许可证在本案成立时尚未经司法裁判，其合法性未被司法机关确定，相关行政程序的后一步骤就应停止，被诉行为违反了司法优先权的原则。案涉拆迁许可证确定的拆迁期限是2008年6月20日至2010年12月19日，而被诉行政行为作出的时间是2009年11月6日，根据**设部关于作出拆迁行政裁决的时间应当是“在公告的规定拆迁期限届满后”的文件要求，杭州市国土资源局在拆迁协商期限内提前介入本案违法。上诉人在被诉行政行为成立之前提出针对上诉人土地使用权的诉求，被诉行政行为遗漏了此内容。本案拆迁人中的铁路及东站指挥部是临时性组织，该组织没有实施征收和申请案涉裁决的主体资格。杭州市国土资源局裁决认为应根据杭政发［2000］115号《关于调整杭州市房屋重置价格的批复》对上诉人的房屋作出评估，不能完全、充分地体现上诉人拥有全部财产的价值。最后，原审法院还存在适用法律错误的问题。为此，请求撤销杭州市江干区人民法院（2014）杭江行初字第45号行政判决，改判撤销杭州市国土资源局作出的杭土资裁字（2009）012号房屋拆迁争议裁决。

被上诉人杭州市国土资源局未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时答辩称，拆迁人铁路及东站指挥部、城东**公司因杭州铁路东站枢纽区机场路以北c地块农居安置房项目建设需要，在杭州市江干区笕桥镇弄口村实施拆迁，被拆迁人董*元户位于江干区笕桥镇弄口村3区32号房屋在拆迁范围内。2009年9月30日，拆迁人以双方对房屋补偿金额、安置方式有争议为由向我局申请裁决，并提交了房屋拆迁许可证、拆迁方案、规划许可证附图、农村村民建房用地申请表、户籍资料、拒绝丈量评估的证明、安置情况告示、企业法人营业执照及组织机构代码证、法定代表人身份证明、授权委托书、动迁机构和评估机构资质证书及评估人员上岗证、拆迁争议调解方案等资料。我局对拆迁人提交的资料进行了审查，认为其申请符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款的规定，我局受理该案后分别向拆迁人和董*元户发出了《房屋拆迁争议受理通知书》和《房屋拆迁争议答辩通知书》。为解决拆迁双方的争议，2009年10月16日，我局召集拆迁双方当事人及有关单位召开调解会，因被拆迁人无故缺席调解会，调解未果。10月21日，我局下达《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》，督促双方尽快就拆迁争议事项达成协议。2009年11月6日，我局根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十二条、第十三条第一款、第二十条第一款、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》、杭州市关于撤村建居的有关政策，依法作出杭土资裁字（2009）012号房屋拆迁争议裁决，对安置方式、安置地点、安置人口、安置用房面积、搬迁期限和过渡方式、过渡期限等事项作出裁决，并对补偿金额等作出原则性裁决、该裁决书已送达双方当事人。铁路及东站指挥部是取得拆迁许可证的建设单位，具有拆迁人的主体资格。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第五条规定，当事人申请裁决，应当在拆迁许可证规定的拆迁期限内向裁决机关提出申请。本案是因城市建设需要征收集体所有土地而引起的房屋及附属物拆迁，征地补偿等不属于裁决的范围。案涉拆迁许可证为2008年颁发，应当适用当时的补偿标准及杭政发［2000］115号文件。请求驳回上诉人的上诉。

被上诉人辩称

被上诉人铁路及东站**设部和城东新城建设公司未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，其他答辩意见与杭州市国土资源局的答辩意见一致，请求驳回上诉人的上诉，维持原审判决。

庭审中，各方当事人围绕被诉具体行政行为认定事实的证据是否确凿、适用法律是否正确、行政程序是否合法等争议焦点，进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。

综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。

本院认为

本院认为，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。……”本案中，被诉拆迁裁决将对上诉人户的安置方式确定为调产安置，从保护上诉人户权益的角度并无不当；安置地点“弄口社区高层农居”与拆迁方案确定的内容一致；根据上诉人户人口为五人，其中董**为独生子女的情况，以及《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》第四条“农转非居民可按建安价购买公寓，人均建筑面积指标控制在40平方米以内，超过控制面积的部分可按成本价购买，但人均不得超过10平方米”、《杭州市人民政府办公厅关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）》第一条“符合农转居多层公寓安置条件的农转非居民，凡入住高层或小高层住宅的，给予在原多层公寓安置指标基础上增加10％面积指标”的规定，被诉拆迁裁决将安置用房面积确定为55平方米／人×（5＋1）人正确，并无侵害当事人合法权益之处；被诉行政行为将上诉人户的搬迁期限确定为收到裁决书之日起的15日内，应属合理；《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第二十四条第一款规定：“拆除住宅用房，拆迁人不能一次性安置的，应当在协议中明确过渡期限并提供过渡用房，或者发给临时过渡费由被拆迁人自行过渡。拆迁后新建房屋建筑面积在二万平方米以下的，过渡期限不超过二年；在二万平方米以上的，过渡期限不超过二年零六个月。”根据原审被告证据中的拆迁方案，案涉项目被拆迁住宅面积约113467平方米，因此，被诉行政行为将上诉人户的过渡期限确定为30个月亦无不当。

由于本案上诉人在拆迁过程中拒绝评估，并导致无法确定被拆迁房屋价值，故被诉行政行为就被拆迁房屋补偿金额等内容作出“申请人对被申请人的房屋按重置价格结合成新进行补偿、被申请人房屋应当按照《关于调整杭州市房屋重置价格的批复》进行评估”的原则性裁决，应予认可。

行政程序方面，杭州**源局经本案拆迁人申请拆迁裁决后，予以受理，向拆迁人与被拆迁人发送受理通知书，又向被拆迁人发送申请书副本、答辩通知书，并召开调解会征求被拆迁人的意见。在调解未果的情况下，作出案涉拆迁行政裁决。上述程序正当，办理期限符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十五条关于房屋拆迁争议裁决决定应当自决定受理之日起30个工作日内作出的要求。

对于上诉人的上诉理由，本院认为，根据行政行为公定力的原理，行政行为一经作出，在未被有权机关撤销之前，均应视为有效。被上诉人杭州市国土资源局根据有效的拆迁行政许可行为作出被诉拆迁行政裁决，并无不当。上诉人认为前置行政行为在未经司法裁判的情况下，后续行政行为均应停止缺乏法律依据，亦与行政效率原则不符。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十一条第一款规定：“在市土地管理部门公告规定的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人应当按照本条例规定和经批准的拆迁方案，就补偿、安置等事项签订房屋拆迁补偿安置协议。”该条例第十三条规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。……”据此，经协商超过搬迁期限达不成协议的，即可由市土地管理部门裁决。本案中杭土资拆许字［2008］第064号房屋拆迁许可证确定的搬迁期限为2008年6月20日至2008年10月19日。本案两拆迁人于2009年9月24日，以不能与董*元户达成拆迁补偿安置协议为由向杭州市国土资源局申请拆迁行政裁决，杭州市国土资源局于2009年10月9日予以受理，符合杭州市地方性法规的规定，亦属合理。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第一条规定：“为规范征用集体所有土地上房屋拆迁的管理，保障城市建设的顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。”该条例第二条：“凡在本市市辖区范围内，因城市建设需要征用集体所有土地拆迁房屋及其附属物以及安置补偿等事宜，均应遵守本条例。……”据此，征收集体所有土地房屋拆迁行政裁决是在征收集体所有土地的前提下，对房屋拆迁相关问题的处理，上诉人所称土地权利，属于土地征收时解决的问题，不属于被诉具体行政行为处理的范围。本案拆迁人中的铁路及东站指挥部系经登记成立的事业单位法人，其作为案涉项目的拆迁人并不违反现行法律规定，上诉人对其的质疑不能成立。

综上，被诉具体行政行为主要证据充分，适用法律正确，行政程序合法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人董**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十月十六日