高金法与杭州市**墅分局、杭州市拱墅区人民政府半山街道办事处行政处罚二审行政判决书

审理经过

高金法诉杭州市**墅分局（以下简称拱墅国土分局）土地行政处罚一案，杭州市拱墅区人民法院作出（2014）杭拱行初字第13号行政判决。高金法不服，向本院提起上诉。本院于2014年7月4日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月23日公开开庭审理了本案。上诉人高金法的委托代理人高**，被上诉人拱墅国土分局、杭州市拱墅区人民政府半**办事处（以下简称半**办事处）的委托代理人叶**、王*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

拱**分局、半**办事处于2013年8月6日作出拱限拆字（2013）第（0003）号《限期拆除违法建筑决定书》，载明：根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市**务委员会关于拆除违法建筑遏制违法建设行为的决定》等有关规定，限高金法户在2013年8月16日前，自行拆除位于高家弄47号除五层主房和室外楼梯及平台外的2处违法建筑，共计总建筑占地面积106.1平方米，总建筑面积106.1平方米。其中主房的北面一层建筑1处，建筑占地面积86.4平方米，建筑面积86.4平方米；主房的南面一层建筑1处，建筑占地面积19.7平方米，建筑面积19.7平方米。逾期未自行履行的，所产生的后果由高金法户自负。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2003年，经杭州市拱墅区人民政府批准，同意高金法户主房占地94平方米，建造三层，批准总建筑面积282平方米。2013年7月18日，杭州市拱墅区清理和拆除违法建筑工作领导小组办公室（以下简称拱墅区拆违办）发函拱**分局，要求协助予以确认半山街道高家弄47号搭建的建筑物是否是违法建筑。2013年7月23日，拱**分局以高金法户涉嫌非法占用土地为由立案。同月24日，半**办事处、拱**分局共同作出《接受调查通知书》，通知高金法户就其户涉嫌非法占地一事于2013年7月29日17时前至拱**分局第二管理所接受调查。同日，拱**分局工作人员在高家弄47号进行现场勘测，制作勘测笔录（附图），载明房屋实际情况：北面一层建筑占地86.4平方米、建筑面积86.4平方米；主房及附属楼梯、平台占地171.8平方米、建筑面积673.4平方米；南面一层建筑占地19.7平方米、建筑面积19.7平方米，总计占地277.9平方米、建筑面积779.5平方米。拱**分局并调取高金法户村（居）民建房用地呈报表。2013年7月30日，拱**分局向半山街道金星社区工作人员林**、林**调查询问相关情况并制作询问笔录。2013年7月30日，拱**分局承办人员提交《土地违法案件调查报告》，该报告载明：经查，杭州市**道金星社区高家弄47号高金法户，该户于2003年7月经杭州市拱墅区人民政府批地建房，主房占地94平方米，同意建造三层，总建筑面积为282平方米。2013年7月24日，经我局实地勘测，该户实际建房3处，总建筑占地277.9平方米，总建筑面积779.5平方米。……该户超出批准占地面积183.9平方米，建筑面积497.5平方米无审批资料，属违法建筑。拟作出限期拆除位于高家弄47号除五层主房和室外楼梯及平台外的2处违法建筑，共计总建筑占地面积106.1平方米，总建筑面积106.1平方米。其中主房的北面一层建筑1处，建筑占地面积86.4平方米，建筑面积86.4平方米；主房的南面一层建筑1处，建筑占地面积19.7平方米，建筑面积19.7平方米。2013年8月2日，拱**分局集体讨论该案，并制作讨论记录，讨论一致结论意见同《土地违法案件调查报告》的拟处罚决定意见。2013年8月2日，拱**分局作出杭土资拱告字（2013）第0005号（拆）《土地行政处罚告知书》并于同日留置送达。该告知书告知高金法户拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知高金法户有权在接到告知书三日内进行陈述和申辩。2013年8月6日，拱**分局、半**办事处共同作出《限期拆除违法建筑决定书》。同日，拱**分局、半**办事处将该《限期拆除违法建筑决定书》送达。2013年8月13日，高金法向杭州市拱墅区人民政府申请行政复议，要求撤销《限期拆除违法建筑决定书》。2013年12月24日，杭州市拱墅区人民政府作出复议决定，维持《限期拆除违法建筑决定书》。另查明，《限期拆除违法建筑决定书》所涉建筑已于2013年8月23日拆除。再查明，高金法户收到杭土资拱告字（2013）第0005号（拆）《土地行政处罚告知书》后，向杭州市拱墅区人民政府申请行政复议，该政府于2013年8月7日作出拱政复决（2013）15号《行政复议决定书》，决定不予受理。

一审法院认为

原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条的规定，未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋、建筑物和其他设施。本案中，拱墅国土分局作为本区土地行政主管部门，对非法占用土地行为进行查处是其法定职责。拱墅国土分局收到拱墅区拆违办联系函后，对高金法户立案，并进行调查处理（包括现场勘验、询问并制作笔录），经提交集体讨论后，将拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据告知高金法，最终作出《限期拆除违法建筑决定书》，认定事实清楚，程序并无不妥。《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》规定“……乡镇（街道）、村（社区）负责贯彻落实上级有关拆违工作的指示要求；研究落实本辖区的防违、控违、拆违工作任务；组织、协调本辖区违法建筑的强制拆除行动；完成本辖区的城市建设和管理任务。”本案中，半**办事处作为高金法户所在属地街道办事处，应履行上述文件规定的相应职责。但半**办事处与拱墅国土分局共同作出《限期拆除违法建筑决定书》，缺乏法律依据，应予指正。综上，案涉《限期拆除违法建筑决定书》认定事实清楚、程序合法，适用法律基本正确，高金法的诉讼请求理由不能成立，不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，并经审判委员会讨论决定，判决驳回高金法的诉讼请求。案件受理费50元，由高金法负担。

上诉人诉称

上诉人高金法上诉称：一、两被上诉人作出案涉《限期拆除违法建筑决定书》的目的不合法，是变相实施拆迁。二、上诉人房屋所在地块早已被征收为国有，早已纳入城市规划区，即使是违法建筑也应当由城市管理执法部门根据城市规划法行使行政执法权，故两被上诉人作出被诉限拆决定属行政乱作为，实体上严重违法。三、被诉限拆决定是行政处罚，依照法律规定，两被上诉人应当依法告知上诉人听证的权利并组织听证，但是两被上诉人没有告知上诉人听证的权利，也没有组织听证，没有听取上诉人的任何陈述和申辩，故两被上诉人单方对上诉人作出被诉限拆决定在程序上严重违法，属滥用职权。四、两被上诉人共同作出被诉限拆决定没有职权依据和法律依据，属滥用职权，行政乱作为。原审法院已认定两被上诉人共同作出被诉限拆决定没有法律依据，但是原审法院既没有确认两被上诉人的行为违法，也没有依法撤销两被上诉人作出的被诉限拆决定，明显是适用法律错误。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求：1、撤销杭州市拱墅区人民法院（2014）杭拱行初字第13号行政判决；2、撤销两被上诉人作出拱限拆字（2013）第（0003）号《限期拆除违法建筑决定书》的具体行政行为；3、由被上诉人承担本案诉讼费用。

被上诉人辩称

被上诉人拱**分局未在法定期间内提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：上诉人的违法事实清楚、证据确实充分。拱**分局于2013年7月18日收到拱墅区拆违办联系函。经拱**分局执法人员初步调查，于同月23日正式立案。经调查，高金法户于2003年4月申请建房，于2003年经杭州市拱墅区人民政府批准同意批建，主房占地94平方米，同意建造三层，批准总建筑面积282平方米。2013年7月24日，拱**分局对该户进行了实地勘测。该户实际建造房屋3处，总建筑面积占地面积277.9平方米，总建筑面积779.5平方米。该户超出村民（居）建房用地申请表确认的占地面积183.9平方米，建筑面积497.5平方米，超出部分未经批准，申请人也未提供相关审批资料。拱**分局作出的行政行为适用法律正确、未超越职权。高金法的上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第六十二条第一款的规定，拱**分局遂根据该法和《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》（杭**（2005）176号文件）的规定，作出《限期拆除违法建筑决定书》。三、拱**分局作出本行政行为的程序合法。根据上述法律规定，拱**分局于2013年7月24日向高金法户发出《接受调查通知书》。2013年7月24日至8月2日，拱**分局调阅了该户的村民（居）建房用地申请表、制作调查询问笔录、进行现场勘测，确定高金法户的超批部分建筑属违法建筑。2013年8月2日，拱**分局向高金法户发出《土地行政处罚告知书》，告知高金法户陈述和申辩的权利，该户未在规定期限内作出陈述和申辩。2013年8月30日，拱**分局作出《限期拆除违法建筑决定书》。上述过程符合法定程序。综上，拱**分局作出《限期拆除违法建筑决定书》认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确、程序合法，请求驳回高金法的诉请。

被上**道办事处未在法定期间内提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：高金法未经批准擅自非法搭建的违法建筑业经拱**分局查证认定并依法生效。半**办事处在拱**分局作出的《限期拆除违法建筑决定书》上联合签署符合相关法律规定。根据《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》（杭**（2005）176号文件）的要求，半**办事处作为辖区属地政府机关，应当履行属地违法建筑拆除管理的职责，因此半**办事处在拱**分局确认高金法户超批建筑系违法建筑后，共同签署该决定书。综上，拱**分局对高金法户的违法建筑认定及责令自行拆除的行政行为事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法；拱**分局、半**办事处联合签署《限期拆除违法建筑决定书》的做法并无不当，请求依法驳回高金法的诉请。

本院查明

原审期间各方当事人提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中各方当事人围绕两被上诉人作出拱限拆字（2013）第（0003）号《限期拆除违法建筑决定书》是否具有职权依据，是否具有事实和法律依据，程序是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。

综合各方当事人的质证、辩论，本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。

根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”据此，拱墅国土分局具有作出被诉限拆决定的法定职权。本案中，拱墅国土分局提供的证据可以证明高金法违法占地建房的事实，拱墅国土分局经过立案、调查、现场勘验、询问、处罚事先告知等，作出被诉限拆决定，认定事实清楚，程序并无不当。被诉限拆决定系拱墅国土分局与半**办事处共同作出，半**办事处却未参与作出决定的全部过程，程序存在瑕疵，但该程序瑕疵并不足以导致被诉限拆决定被撤销的法律后果，且判决撤销被诉限拆决定并无实际意义。原审法院认定事实清楚，但适用法律错误，应依法改判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销拱墅区人民法院作出的（2014）杭拱行初字第13号行政判决；

二、确认被上诉人杭州市**墅分局、杭州市拱墅区人民政府半山街道办事处作出的拱限拆字（2013）第（0003）号《限制拆除违法建筑决定书》违法。

一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人**拱墅分局、杭州市拱墅区人民政府半山街道办事处负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年九月三日