曹**、沈**等与杭州市规划局行政许可二审行政判决书

审理经过

上诉人曹**、沈**、陈**与杭州市规划局规划行政许可一案，不服杭州市余杭区人民法院（2014）杭余行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月25日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人沈**、陈**及三上诉人委托代理人毕**、张**，被上诉人杭州市规划局委托代理人朱*、卢**到庭参加了诉讼，被上诉人杭州市余杭区大东安社区综合改造指挥部（以下简称大东安指挥部）经本庭依法传唤无正当理由拒不到庭。案件审理过程中，经报浙江**民法院批准，延长审理期限至2014年8月25日。本案现已审理终结。

杭**划局于2008年9月8日向大东安指挥部核发地字第200801501021号《建设用地规划许可证》。该《建设用地规划许可证》确定用地单位：杭州市余杭区大东安社区综合改造指挥部；用地项目名称：大东安社区综合改造项目；用地位置：人民广场东北侧，沪杭铁路两侧、东湖立交桥周边区域；用地性质：居住、办公、商业混合用地；用地面积：469641平方米。附图及附件名称：杭州市余杭区建设用地规划许可证附件，1：500地形图一份，图号：附图及附件需与本证一起使用。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2008年8月26日，杭**划局在大东安社区综合改造指挥部选址红线图上加盖规划管理专用章，同意大**挥部选址意见，明确同意在红线范围内选址，具体按规划要求实施。2008年9月2日，杭州市余杭区发展和改革局以余发改中心（2008）369号文件对大**挥部在临平副城中心城区南部建设大东安社区综合改造项目进行批复，项目规划整治用地面积范围为46.96公顷。2008年9月4日，大**挥部就大东安社区综合改造项目向杭**划局提出了建设用地规划许可申请，并提交了余发改中心（2008）369号文件等材料。杭**划局经审查，于2008年9月8日向大**挥部核发了地字第200801501021号《建设用地规划许可证》，同意大**挥部在人民广场东北侧，沪杭铁路两侧、东湖立交桥周边区域进行大东安社区综合改造项目建设，用地性质为居住、办公、商业混合用地，用地面积为469641平方米。2009年5月17日，杭州市余杭区人民政府作出余政发（2009）61号《关于同意﹤**副城东湖立交桥周边城市更新区块控制性详细规划﹥的批复》，对临平副城东湖立交桥周边城市更新区块控制性详细规划予以批复。曹**、沈**、陈**认为，杭**划局核发的《建设用地规划许可证》对申请材料审查不严，违反法律规定，侵犯了曹**、沈**、陈**的合法权利，故向杭州市人民政府申请行政复议。杭州市人民政府于2013年9月5日作出杭政复结转（2013）56号《行政复议决定书》，维持了杭**划局作出地字第200801501021号《建设用地规划许可证》的具体行政行为。曹**、沈**、陈**不服，于2013年9月19日诉至原审法院，请求判令：撤销杭**划局颁发的地字第200801501021号《建设用地规划许可证》。

一审法院认为

原审法院认为，本案诉争的是杭**划局核发《建设用地规划许可证》的具体行政行为。杭**划局作为本市城乡规划主管部门，依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对本案所涉建设项目用地审核发放规划许可证是其法定职责。本案中，杭**划局根据大东安指挥部提交的建设用地规划许可申请和立项文件等材料，经审查认为符合余杭临平副城东湖立交周边城市更新区块城乡规划要求，且和前置选址意见确定的用地规模和用地性质一致，并具有发改部门出具的立项批复，据此核发地字第200801501021号《建设用地规划许可证》。该《建设用地规划许可证》与杭州市余杭区人民政府同意批复的《临平副城东湖立交桥周边城市更新区块控制性详细规划》并不矛盾。曹**、沈**、陈**提出的诉讼理由不成立，故对其要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求，不予支持。综上，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回曹**、沈**、陈**的诉讼请求。案件受理费50元，由曹**、沈**、陈**负担。

上诉人诉称

上诉人曹**、沈**、陈**上诉称：一审法院的判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，有失公正，应予以撤销。被上诉人为一审第三人核发《建设用地规划许可证》的过程中违反法定程序，既未尽到基本的形式审查义务，更未尽到实质审查义务，严重违反了法律法规的明确规定，在这种情况下，一审法院以“三原告提出的诉讼理由不成立”为由驳回上诉人的诉讼请求，明显违法。一、一审第三人以“大东安社区综合改造指挥部”作为申请主体，以“大东安社区综合改造项目”为由，向被上诉人提出建设用地规划许可申请。一审中，没有任何证据显示被上诉人对“一审第三人的申请主体是否合法、对综合改造项目是否合法建设项目”进行过审查，这是被上诉人受理申请、作出许可的必要前提，对此重要事实，一审法院避重就轻，没有认定，有失公正。二、核发《建设用地规划许可证》的前置条件明显欠缺。1、没有立项文件。被上诉人提交了“关于大东安社区综合改造项目建议书”的批复，并不是真正意义上的立项批复，其仅是立项批复其中的一个环节，被上诉人提交的证据并不能证明该项目已经批准立项的事实，可以得出没有立项文件的结论，没有立项文件的项目是不可能取得建设用地规划许可证的。2、没有控制性详细规划。一审中，被上诉人提交的证据“关于同意《临平副城东湖立交桥周边城市更新区块控制性详细规划》的批复（余政发（2009）61号）及控制性详细规划土地利用规划图”是2009年5月17日批复的，而案涉用地规划许可证的颁证时间是2008年9月8日，说明被上诉人在控制性详细规划没有的情况下即颁发了用地规划许可。从对方的证据也可以得出一个结论：对方颁发建设用地规划许可证程序严重违法。上述两个文件是作出用地规划行政许可的必要前置性条件，一审法院以“被上诉人作出的用地规划许可与政府批复的控制性详细规划并不矛盾”为由认定其行为合法，显然是降低了行政许可行为的审核标准，明显偏袒被上诉人。3、被上诉人颁发《建设用地规划许可证》前没有依法听证，侵害了上诉人知情权、参与权和实体权利，程序违法。根据《行政许可法》及相关法律规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，被上诉人在向一审第三人颁证前没有依法告知上诉人有听证的权利，没有举行听证，属重大的程序违法。对此，一审法院没有作出任何认定。综上理由，现提起上诉，请求：1、依法撤销一审行政判决；2、依法改判或发回重审；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人杭州市规划局答辩称：一审判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立。关于第三人的主体资格，第三人是一个政府的临时机构，通过立项也可以看到第三人主体资格符合法律规定。事实上被上诉人已经向法庭提交了相关的立项文件。关于控制性详细规划的问题，一审中已经进行说明，本案涉及的是政府土地储备项目，没有具体的建设项目内容，所以被上诉人在批准建设用地规划许可证时明确指出：具体项目要具体申办相关的建设用地规划许可证，在实施方案之前要另行报批。本案虽然在颁发案涉许可证时控制性详细规划尚未被批准，但并不是不存在，因为控规的批复过程是一个复杂的过程，控制性详细规划当时已经存在，是在报批过程中，事实上之后被批准的控规与案涉项目并不存在任何矛盾，本案涉及的项目符合之后被批准的控规。关于听证，建设用地规划许可证不是一个独立的程序，对一个项目的建设，从用地批准、立项批准等一系列过程都有过公示，任何项目在建设用地规划许可证颁发前都不需要单独再进行听证，且涉及到项目的立项等前置程序都已经经过公告程序，充分保护了利害关系人的知情权和参与权，故不存在行政许可上的程序违法性问题。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人大东安指挥部未提交书面意见。

各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人的上诉理由，被上诉人的答辩意见，二审庭审中，本案围绕杭州市规划局于2008年9月8日作出的地字第200801501021号《建设用地规划许可证》是否合法的争议焦点进行了质证、辩论。

本院查明

各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。综合各方当事人的质证、辩论意见，本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》对建设用地规划许可的申请人的主体资格并无特别限制，上诉人提出的大东安指挥部没有申请人主体资格的观点缺乏法律依据。2008年9月2日，杭州市余杭区发展和改革局以余发改中心（2008）369号文件对大东安指挥部在临平副城中心城区南部建设大东安社区综合改造项目进行批复。故案涉项目已获立项批准。因建设用地规划许可尚不构成直接涉及申请人与他人之间重大的利益调整，可不认定为应当听证的“重大或直接利益相关”的情形。案涉建设用地规划许可证的发证时间为2008年9月8日，但杭州市规划局提供的《临平副城东湖立交桥周边城市更新区块控制性详细规划》的批复时间为2009年5月17日，对此瑕疵，本院予以指正。但鉴于该《临平副城东湖立交桥周边城市更新区块控制性详细规划》与被诉行政许可的内容相符，故对上诉人要求撤销案涉建设用地规划许可证的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人曹**、沈**、陈**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年八月二十日