袁*与杭州**力资源和社会保障局行政批准二审行政判决书

审理经过

上诉人袁*因与杭州市萧山区人力资源和社会保障局（简称萧山区人社局）劳动行政批准一案，不服杭州市萧山区人民法院（2014）杭萧行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年7月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年7月29日公开开庭审理了本案。上诉人袁*及其委托代理人沈**，被上诉人杭州市萧山区人力资源和社会保障局的委托代理人高升、吴**，被上诉人**股份有限公司的委托代理人屠**、陆**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

杭州市萧山区人力资源和社会保障局于2012年8月7日审核批准袁*于2012年8月份其退休（退职），退休类别为正常退休。

一审原告诉称

袁*于2013年9月23日向人民法院提起诉讼，请求撤销杭州市萧山区人力资源和社会保障局批准袁*退休的行政行为。

原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：袁*出生于1952年8月13日，其于1978年5月进入杭州前**份有限公司（简称杭**司）（前身为杭**箱厂）工作，先后从事办事员、综合加工厂党支部副书记、董事会董事及企业管理岗位等工作，2000年12月被评审为高级政工师。2008年10月31日开始，袁*担任杭**司工会主席。2012年8月1日，杭**司以袁*于2012年8月已达到法定退休年龄，已符合规定的退休条件为由向萧山区人社局申请办理袁*的退休审批手续。萧山区人社局经审核，于同年8月7日批准袁*从2012年8月份起退休（正常退休），并于同日颁发了《职工退休证》，确认袁*参加工作时间为1969年1月，缴费年限为43年8个月，退休时间为2012年8月。该退休证上在批准单位栏加盖了杭州市**管理中心的钢印。萧山区人社局为袁*办理退休审批手续后，袁*从2012年9月份起享受法定的退休待遇。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国劳动法》第九条的规定，县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作，故萧山区人社局具有在本行政区域内对企业职工退休进行审批的法定职权，其对袁*之退休作出行政批准，主体适格。国发（1978）104号《**务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《**务院关于工人退休、退职的暂行办法》均规定，男干部（工人）的退休年龄为年满60周岁。原杭州市劳动局《关于认真执行企业职工到达退（离）休年龄必须按时办理退（离）休手续的通知》（杭**（1995）183号）第一条规定，“企业职工到达规定的退（离）休年龄（周岁），必须及时办理退（离）休手续，……，并在其达到退（离）休年龄的当月必须办理退（离）休手续，次月享受退（离）休待遇”，原萧山市劳动局《关于企业职工办理退休（退职）手续的通知》（萧**（1998）138号）第二条规定，“企业应在职工退休到龄的当月，将劳动局批准退休（退职）的审批表送达市社会保险管理局，经社会保险管理局核准后给予办理退休养老金的核定手续”。上述杭**（1995）183号和萧**（1998）138号通知，不违反相关法律、行政法规的规定，内容合法、有效并合理、适当，应当予以适用。根据上述法规及文件规定，袁*身份证上出生时间为1952年8月13日，其法定退休时间应是到2012年8月13日24时，杭**司在袁*退休到龄的当月即2012年8月向萧山区人社局递交了袁*的退休审批表，萧山区人社局在同年8月7日经审核予以批准，此后袁*于同年9月开始享受退休待遇，袁*的合法权益并未受到损害，萧山区人社局作出批准袁*退休的具体行政行为并无不当。袁*认为其担任工会主席，劳动合同期限应自动延长至其任期届满，但《工会法》第十八条明确规定，“基层工会专职主席、副主席或者委员自任职之日起，其劳动合同期限自动延长，延长期限相当于其任职期间；……，但是，任职期间个人严重过失或者达到法定退休年龄的除外。”袁*关于萧山区人社局提前办理退休审批手续的主张缺乏法律依据。袁*认为根据国发（1978）104号《**务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》第十四条规定，其作为干部（工会主席）退休，应先由所在单位按照干部管理权限报任免机关批准。该《暂行办法》颁发于1978年，且针对对象为“在我国新民主主义革命和社会主义革命中，为党和人民做了许多工作，对革命事业作出了宝贵贡献”、“由于年龄和身体关系不能继续坚持正常工作”的干部，具有鲜明的时代性和特定指向。而1995年**动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第四十六条规定，“关于在企业内录干、聘干问题，劳动法规定用人单位内的全体职工统称为劳动者，在同一用人单位内，各种不同的身份界限随之打破，应该按照劳动法的规定，通过签订劳动合同来明确劳动者的工作内容、岗位等。用人单位根据工作需要，调整劳动者的工作岗位时，可以与劳动者协商一致，变更劳动合同的相关内容。”上述规定所指的企业内的“干部”，是由劳动合同和企业内设工作岗位决定的，与国家人事管理制度中的“干部”定义存在区别。经查杭**司前身为杭**箱厂，创建于1960年，2001年经国家批准实施“债转股”改制，成为国有多元投资的有限责任公司，2008年完成股份制改制整体变更为杭**司，并于2010年10月在上**交易所上市，现杭**司已经实行全员劳动合同制，因此国发（1978）104号《**务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》第十四条并不适用于本案。同时现有法律并未规定按干部管理权限报任免机关批准是办理企业干部退休审批的前置程序，也未规定劳动行政部门对此有审查的职责，故袁*关于萧山区人社局批准退休违反法定程序的主张，缺乏法律依据。袁*认为其系高级政工师可参照高级专家办理延期退休，但袁*提交的《高级专家延长离退休年龄审批表》系被诉具体行政行为作成后发生的事由，与被诉具体行政行为合法性无关。袁*认为杭**司违反《劳动合同法》及《工会法》规定要求萧山区人社局责令杭**司改正等诉请，与本案被诉具体行政行为无关。综上，萧山区人社局作出批准袁*退休的具体行政行为认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。需要指出的是，批准袁*退休的机关是萧山区人社局，但向袁*颁发的《职工退休证》上盖章的系杭州市**管理中心，两者名称并不一致，存在瑕疵，但该瑕疵并不影响袁*正常享受法定退休待遇，故予以指正。依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回袁*要求撤销杭州市萧山区人力资源和社会保障局于2012年8月7日作出批准其退休的具体行政行为的诉讼请求。案件受理费50元，由袁*负担。

上诉人诉称

袁*不服原审判决提起上诉称，一、法律规定，男干部（工人）的退休年龄为年满60周岁，人社部门将上诉人的法定退休年龄从2012年8月13日24时提前到2012年8月7日错误，原审法院判决也存在同样错误。本案人社部门还违反了有关“不得擅自办理提前退休”的规定。二、由于本案人社部门将上诉人提前退休的行政行为，事实上提前解除了上诉人与用人单位签订的劳动合同，剥夺了上诉人的劳动权利。三、浙江省人民政府浙政（1997）15号文件规定：“办理职工退休手续，由同级劳动行政部门负责。”但在上诉人的《职工退休证》上盖章的却是“杭州市**管理中心”。四、国*（1978）104号文件是经第五届全**常委会批准的行政法规，至今具有法律效力，该文件第十六条规定：“本办法适用于党政机关、群众团体和全民所有制企业、事业单位的干部，以及因工作需要由组织委派到集体所有制企业、事业单位工作的国家干部。”本案的用人单位是国有控股公司，上诉人根据原浙江省劳动厅浙劳政（1996）70文转发**动部《关于贯彻〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》的通知第五条：“用人单位全部职工实行劳动合同制度后，在用人单位内，原工人聘用到干部（技术）岗位连续工作年满五年，并在该岗位退休的，其退休年龄和条件，按现行岗位国家规定执行，根据本人自愿，也可按工人退休”，属于全民所有制企业干部，故上诉人的退休应适用上述文件；该文件第十四条规定：“干部离休、退休、退职，由所在单位按照干部管理权限报任免机关批准。”被诉行政行为缺乏该要件。中组发（1988）9号《关于认真执行干部退（离）休制度有关问题的通知》第一条亦规定：“……各级组织、人事部门对本单位达到退休年龄的干部，应事先按干部管理权限报经任免机关批准……”五、中组发（1988）9号《关于认真执行干部退（离）休制度有关问题的通知》第一条规定：“达到规定的退休年龄（周岁）的干部，……在其达到退休年龄的前一个月通知本人，并在其达到退休年龄后的一个月内按规定办完有关手续……”中共**组织部《关于省国资委监管企业领导人员任免工作程序》第二条规定：“企业领导人员年龄到杠免职后由国资委于次月下发批准其退休文件”；该工作程序第五条规定：“《核定表》中的‘单位意见’退休时间必须与退休文件的落款时间一致”。杭经党委（1995）60号《关于加强企业领导班子建设实施意见的通知》第四条第四款规定：“企业领导干部在现任期内到达退休年龄，并在到龄后三个月内办理离退休手续”。被诉行政行为违反了上述规定。六、上诉人符合《**务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》第二条关于延长退休年龄的规定，也经杭州市人力资源和社会保障局于2012年9月29日审批同意。为此，请求撤销原审判决；改判撤销杭州市萧山区人力资源和社会保障局将上诉人强制提前退休的行政行为。

被上诉人杭州市萧山区人力资源和社会保障局未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时答辩称，上诉人于2012年8月领取《职工退休证》，并于次月开始领取养老保险待遇，对于我局审批其退休的行为，上诉人于2014年3月提起行政诉讼，已经超过《行政诉讼法》第三十九条规定的起诉期限。上诉人所在单位杭**司于2012年8月7日向我局提交案涉职工退休审批表，提出为上诉人办理退休的申请。我局经过审核，作出同意上诉人退休的审批决定。上诉人的上诉理由是对办理退休程序的片面理解。国发（1978）104号文件规定，男性的退休年龄为60周岁。《关于认真执行企业职工到达退（离）休年龄必须按时办理退（离）休手续的通知》﹛杭劳险（1995）183号﹜第一条规定：“企业职工到达规定的退（离）休年龄（周岁），必须及时办理退（离）休手续，……，并在其达到退（离）休年龄的当月必须办理退（离）休手续，次月享受退（离）休待遇。”《关于企业职工办理退休（退职）手续的通知》（萧**（1998）138号）第二条规定，“企业应在职工退休到龄的当月，将劳动局批准退休（退职）的审批表送达市社会保险管理局，经社会保险管理局核准后给予办理退休养老金的核定手续”。结合本案，上诉人所在单位在上诉人到达法定退休年龄的当月，为上诉人办理退休审批手续，并送达社会保险经办机构办理养老金的核定手续，符合程序规定。在对上诉人工作年限的确认上，载明上诉人参加工作时间为1969年1月，退休时间为2012年8月，工作年限为43年8个月，并没有上诉人所称的提前退休的情况。上述程序既不影响上诉人在职时的实体权利，也不影响上诉人退休后的退休待遇，反而有效地保障了上诉人按时办理退休手续，享受退休待遇的权利。故请求维持原审判决。

被上诉人辩称

被上诉人**股份有限公司未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时答辩称，一、上诉人出生于1952年8月13日，我公司根据萧**（1998）138号文件，于2012年8月7日向萧山区人社局申请办理上诉人的退休审批手续，符合萧**（1998）138号文件以及《工会法》第十八条的要求。上诉人于2012年8月13日还主持了职工代表大会，并未剥夺上诉人的政治权利和工作权利。我公司在上诉人到达法定退休年龄之日以后，才向上诉人送达退休手续办理资料，且2012年8月底前我公司没有停止上诉人工资、福利待遇等待遇。二、根据国发（1983）141号文件的规定，与上诉人形成劳动关系的主体是我公司，我公司在上诉人退休前未申请上诉人延长离退休年龄。上诉人实质上从未延长退休，2012年8月底后即处于退休状态。三、2012年我公司工会换届，未侵犯上诉人的权益。上诉人不属于国家人事管理制度中的干部，杭**司按照萧**（1998）138号文件申报上诉人退休合法。原审判决事实清楚，证据确凿，程序合法，请求二审驳回上诉人上诉。

庭审中，各方当事人围绕被诉具体行政行为认定事实的证据是否确凿、适用法律是否正确、上诉人提起本案诉讼有否超过法定起诉期限等争议焦点，进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。

综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。

本院认为

本院认为，最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，萧山区人社局一直未就被诉行政行为向上诉人告知诉权或者起诉期限，上诉人于2012年8月知道被诉具体行政行为内容，至2013年9月其提起本案诉讼，未超过2年的法定起诉期限。

对于本案人社部门是否存在将上诉人的法定退休年龄从2012年8月13日24时提前到2012年8月7日的错误，本院认为，上诉人于1952年8月13日出生。根据**务院《关于安置老弱病残干部的暂行规定》的规定，其应自2012年8月13日年满六十周岁的次日起退休。尽管杭**司于2012年8月向萧**社局报送上诉人的职工退休审批表，萧**社局于2012年8月7日审批“同意该同志从2012年8月份起退休”，上诉人《职工退休证》上注明的发证日期也为2012年8月7日，但从本案的实际情况看，首先，上诉人的《职工退休证》于2012年8月20日才进行送达，因上诉人拒收，又于2012年8月30日送达上诉人；其次，根据上诉人二审庭审中的陈述，2012年8月13日其还主持了杭**司的职工代表大会，且未有人以达到法定退休年龄为由禁止上诉人从事其工作；最后，上诉人职工退休审批表上确定的连续工龄为43年8个月，即工作至2012年8月底。根据以上情况，本院认为，萧**社局虽于2012年8月7日对上诉人的退休事项进行审批，但该行政行为直至2012年8月20日方才外化，即正式生效；上诉人的实际劳动权利在其到达法定退休年龄之前也未受到限制。因此，被诉具体行政行为并不存在将上诉人的法定退休年龄从2012年8月13日24时提前到2012年8月7日的情况。相应地，被诉具体行政行为亦未违反“不得擅自办理提前退休”的规定。

对于被诉具体行政行为作出前未经上诉人的干部任免机关批准是否违法，本院认为，**务院1978年颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》第十四条规定：“干部离休、退休、退职，由所在单位按照干部管理权限报任免机关批准。”中**组织部、**事部《关于认真执行干部退（离）休制度有关问题的通知》（中组发（1988）9号）第一点中，亦提出了相同的要求。而上述文件中，均未规定干部离、退休还需要经劳动部门批准。同时，本院注意到，在我国的体制中，除干部退（离）休外，还存在职工（工人）的退休。对于职工（工人）的退休，在相当长的历史时期内，我国均按照由最初的劳动部门、此后的劳动和社会保障部门及现在的人力资源和社会保障部门审批的模式进行。如浙江省人民政府《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知》﹛浙政（1997）15号﹜要求：“……办理职工退休手续由同级劳动行政部门负责……”又如**务院办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国**（1999）10号）规定：“加强企业职工退休审批工作的管理。男职工年满60岁、女干部年满55岁、女工人年满50岁退休的，仍由县级人民政府劳动保障部门审批；……”因此，对于干部退休和职工（工人）退休，我国采取的是不同的审批模式，即前者由任免机关批准；后者则由劳动行政部门审批。两种审批模式相互独立，不互为前置条件。

20世纪90年代初，我国开始试行全员劳动合同制，1995年1月1日起，《中华人民共和国劳动法》施行，企业内干部与工人的身分界限随之打破，企业干部、工人全部成为劳动者，企业干部和企业工人亦统称为企业职工。对企业内干部退休的审批，也因此逐步从任免机关批准，转为由劳动行政部门审批。该转变在我国各地的时间不一，就浙江省而言，应以浙江省劳动厅《关于坚决制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休问题的通知》﹛浙劳险（1999）100号﹜下发为准，该通知明确：“企业职工退休、退职审批权限为：到达法定正常退休年龄办理正常退休的，由县级劳动保障行政部门审批；……”由于前述两种退休审批模式相互独立的原因，上述转变后劳动行政部门的退休审批亦无需以干部任免机关的批准为前提。

根据本案中查明的事实，上诉人袁*的身份为企业内的干部，在对企业内干部退休的审批，从任免机关批准转为由劳动行政部门审批的情况下，对上诉人的退休审批，即不应再适用《关于安置老弱病残干部的暂行办法》及与之相配套文件中关于审批权限的规定。因此，上诉人关于被诉具体行政行为未按照干部管理权限报任免机关批准故而违法的意见不能成立。

对于上诉人提出的其已经被审批同意延长退休年龄的意见，根据各方当事人在二审庭审中的一致确认，上诉人自2012年9月起一直属于退休状态，并享受养老保险待遇至今，故其上述意见不属于本案的审查范围。

行政程序方面，被上诉人（原审被告）在作出被诉具体行政行为时已更名为杭州市萧山区人力资源和社会保障局，但其在上诉人《职工退休审批表》上加盖的却是更名前的“杭州市萧山区劳动和社会保障局退休审批专用章”，该不当本院认为不足以导致被诉具体行政行为被撤销，但应当引起萧山区人社局的充分重视，并务须在今后的工作中予以杜绝。

综上，被诉行政行为认定事实具备主要证据，其作出的行政决定适用法律正确，行政程序虽有缺陷，但尚不足以导致撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人袁*负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年八月二十日