宁波**有限公司与戴**一案二审行政判决书

审理经过

上诉人戴**等3人因诉被上诉人宁波市规划局（以下简称市规划局）规划行政许可一案，不服宁波市海曙区人民法院于2015年4月15日作出的（2015）甬海行初字第6号行政判决，于2015年5月4日向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年7月3日公开开庭进行了审理，上诉人戴**等3人的委托代理人秦**，被上诉人市规划局的委托代理龚**、王**，被上诉人宁波**有限公司（以下简称宁房公司）的委托代理人熊**、史**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被上诉人市规划局根据被上诉人宁房公司的申请，作出下列5个建设工程规划许可行为：1.2008年6月17日作出的（2008）浙规建字第0203011号《建设工程规划许可证》，核准建设项目名称为青林湾二期（1#、2#地块），建设位置为机场路以东、丽园北路以西，建设规模为117707.6平方米，绿地率35％，另有附图及附件名称；2.2009年10月22日作出的（2009）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证》，核准建设项目名称为青林湾二期3#地块住宅，建设位置为新星路北侧、青林湾二期1#地块西侧，建设规模为95549.2平方米，绿地率35.5％，另有附图及附件名称；3.2009年10月22日作出的（2009）浙规建字第0203025号《建设工程规划许可证》，核准建设项目名称为青林湾二期4#地块住宅区，建设位置为丽园北路西侧、青林湾二期1#、2#地块北侧，建设规模为169470.3平方米，绿地率31％，另有附图及附件名称；4.2010年12月1日作出的（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证》，核准建设项目名称为青林湾二期5#、6#地块住宅，建设位置为机场路东侧、新星路北侧，建设规模为209519.2平方米，绿地率35.1％，另有附图及附件名称；5.2012年3月19日作出（2012）浙规建字第0203006号《建设工程规划许可证》，核准建设位置为机场路以东、姚江以南，建设规模为242643.7平方米，绿地率30.1％，另有附图及附件名称。

一审法院查明

原审法院经审理认定，青林湾二期地块又称水上公园二期3#地块包括a、b、c三个地块。原告戴佳波、邵**、郑**系青林湾二期5#地块住宅项目的业主。

2008年6月6日，第三人宁房公司向被告提交了《宁波市建设工程规划许可证申请表（建、构筑物工程）》及与建设项目有关文件，包括《国有土地使用证》及附图、宁**改委立项文件、宁波市规划局《建设用地规划许可证》及附图等。在此之前，第三人根据被告提供的规划设计要求进行建设工程规划设计方案设计，被告组织各专业部门对设计方案进行会审，并印发了审查意见。宁波**员会在2008年3月27日组织青林湾二期、三期项目的初步设计会审，并提出了《青林湾2期3期项目初步设计会审会议纪要》。涉案项目施工图经相关部门审查及日照分析等，认为符合相关规定，相关单位对经济技术指标（控制指标）进行了复核，被告在此基础上确认了相应的经济技术指标。2008年6月17日，被告向第三人颁发了（2008）浙规建字第0203011号《建设工程规划许可证》，并在宁波规划网上进行了公告。

2009年9月，第三人向被告提交了《宁波市建设工程规划许可证申请表（建、构筑物工程）》及与建设项目有关文件，包括《国有土地使用证》及附图、宁**改委《宁波市企业投资项目备案登记表》、宁波市规划局《建设用地规划许可证》及附图等。在此之前，第三人根据被告提供的规划设计要求进行建设工程规划设计方案设计，被告组织各专业部门对设计方案进行会审，并印发了审查意见。宁波**员会在2009年6月24日组织青林湾二期3#、4#地块的初步设计会审，并提出了《青林湾二期3#、4#地块初步设计会审会议纪要》。涉案项目施工图经有关部门审查及日照分析等，认为符合相关规定，相关单位对经济技术指标（控制指标）进行复核，被告确认了相应的经济技术指标。2009年10月22日，被告向第三人颁发了（2009）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证》，并在宁波规划网上进行了公告。

2009年9月，第三人向被告提交了《宁波市建设工程规划许可证申请表（建、构筑物工程）》及与建设项目有关文件，包括《国有土地使用证》及附图、宁**改委《宁波市企业投资项目备案登记表》、宁波市规划局《建设用地规划许可证》及附图等。在此之前，第三人根据被告提供的规划设计要求进行建设工程规划设计方案设计，被告组织各专业部门对设计方案进行会审，并印发了审查意见。宁波**员会在2009年6月24日组织青林湾二期3#、4#地块的初步设计会审，并提出了《青林湾二期3#、4#地块初步设计会审会议纪要》。涉案项目施工图经有关部门审查及日照分析等，认为均符合相关规定，相关单位对经济技术指标（控制指标）进行复核，被告确认了相应的经济技术指标。2009年10月22日，被告向第三人颁发了（2009）浙规建字第0203025号《建设工程规划许可证》，并在宁波规划网上进行了公告。

2010年11月25日，第三人向被告提交了《宁波市建设工程规划许可证申请表（建、构筑物工程）》及与建设项目有关文件，包括《国有土地使用证》及附图、宁**改委《宁波市企业投资项目备案登记表》、宁波市规划局《建设用地规划许可证》及附图等。第三人根据被告提供的规划设计要求进行建设工程规划设计方案设计，被告组织各专业部门对设计方案进行会审，并印发了审查意见。宁波**员会在2010年8月11日组织青林湾二期5#-7#地块的初步设计会审，并提出了《青林湾二期5#-7#地块初步设计会审会议纪要》。涉案项目施工图经有关部门审查及经日照分析等，认为均符合相关规定，相关单位对经济技术指标（控制指标）进行复核，被告确认了相应的经济技术指标。2010年12月1日，被告向第三人颁发了（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证》，并在宁波规划网上进行了公告。

2012年3月5日，第三人向被告提交了《宁波市建设工程规划许可证申请表（建、构筑物工程）》及与建设项目有关文件，包括《国有土地使用证》及附图、宁**改委《宁波市企业投资项目备案登记表》、宁波市规划局《建设用地规划许可证》及附图等。第三人根据被告提供的规划设计要求进行建设工程规划设计方案设计，被告组织各专业部门对设计方案进行会审，并印发了审查意见。宁波市住房和城乡建设委员会在2011年11月29日组织青林湾二期7#地块的初步设计会审，并提出了《青林湾二期7#地块初步设计会审会议纪要》。涉案项目施工图经有关部门审查及经日照分析等，认为均符合相关规定，相关单位对经济技术指标（控制指标）进行复核，被告确认了相应的经济技术指标。2012年3月19日，被告向第三人颁发了（2012）浙规建字第0203006号《建设工程规划许可证》，并在宁波规划网上进行了公告。

另查明，2006年1月18日，被告市规划局根据第三人的申请，作出编号为（2006）006号《规划审查意见回复单》，认为根据局技术审查会议纪要精神，考虑到本地块统一布局的需要，在满足沿江空间景观要求和中波发射台、微波通道、机场等高度要求的前提下，同意青林湾二期地块（水上公园二期3#地块）建筑高度从50米调整至100米，各地块控制指标统一计算。2007年12月27日，宁波**源局致函给第三人，同意水上公园二期3#地块在不转让前提下，容积率统一计算。

一审法院认为

原审法院认为，涉案水上公园二期3#地块分为a、b、c三个地块，被告市规划局为此核发了涉案的5个《建设工程规划许证》，对涉案水上公园二期3#地块实行总体规划控制，该5个《建设工程规划许可证》在具体控制指标上相互牵连，不具有可分性，应当作为一个行为起诉、应诉，进行审理。原告作为涉案房屋的首次买受人与该被诉建设工程规划许可行为具有法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼。

根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，被告市规划局作为城乡规划主管部门，依法具有依建设单位申请办理建设工程规划许可证的法定职权。

根据《城乡规划法》第二十一条的规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划”。由此可见，规划主管部门编制修建性详细规划主要针对重要地块，而非所有地块，且并非必须编制。原告认为被告在第三人未提交修建性详细规划情况下作出核发涉案5个《建设工程规划许可证》行为违法的主张，缺乏法律依据。

2006年1月，被告市规划局根据第三人宁房公司的申请，同意第三人宁房公司青林湾二期地块的建筑高度从50米调整至100米，各地块控制指标统一计算，2007年12月，宁**国土资源局也同意第三人宁房公司青林湾二期地块在不转让的前提下，容积率统一计算。该调整建筑高度的行为发生在2006年，当时的法律、法规并未对规划条件中建筑高度的调整及容积率统一计算作禁止性规定，且调整后的建筑高度、容积率等均符合《宁波市城乡规划管理技术规定》的要求，因此不能认定规划条件中涉及的建筑高度调整及容积率统一计算系违法行为。《浙江省城乡规划条例》施行于2010年10月1日，该条例第三十四条第二款第（三）项有关不得提高建筑高度的规定，不能适用于该条例施行前的行为。原告认为应当根据该项规定，认定涉案建筑高度规划调整行为无效，于法无据，不予采纳。

第三人取得国有土地使用权的时间是2002年，出让合同中对绿化率约定为35%。根据2005年12月23日第三次修正的《宁波市城市绿化条例》第九条第一款第（一）项规定，“新建住宅小区和旧城改造住宅区绿化面积占总用地面积的比例为30%”。被告确定涉案规划许可的绿化率为30%，并不违反法规规定。

根据《城乡规划法》第四十条第二款的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。第三人向被告申请核发规划许可证时递交了涉案土地的《国有土地使用权出让合同》，该合同约定土地使用权出让年限为：居住用地70年，办公、文化等综合用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，自出让方向受让方实际交付土地之日起计算。《国有土地使用权证》上也明确载明涉案土地的住宅用地的出让期限至2074年12月，商业用地的出让期限至2044年12月，由此可见，第三人在申请核发涉案规划许可时已提供了合法使用涉案土地的证明文件，至于该《国有土地使用权证》是否已过有效期，并不是本案审查的内容。

《宁波市城市规划管理条例》第三十四条对审批办理建设工程规划许可的程序作了相应的规定，被告按照规定履行了相应的审查义务，并核发了涉案5个《建设工程规划许可证》。该涉案5个规划许可行为在技术要求的适用上与规划设计条件并不矛盾。

根据查明的事实，被告对涉案5个规划许可证的项目名称、用地单位、建设地址、发文号、发文时间在宁波规划网上进行公示，但未将完整的许可证内容进行公示，予以指正。

综上，被告作出的被诉规划许可行为认定事实基本清楚、程序基本合法、适用法律基本正确。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告戴佳波、邵**、郑**要求确认被告市规划局作出的（2008）浙规建字第0203011号、（2009）浙规建字第0203024号、（2009）浙规建字第0203025号、（2010）浙规建字第0203024号、（2012）浙规建字第0203006号《建设工程规划许可证》行为违法并予撤销的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人戴**等3人上诉称：一、根据《城乡规划法》第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。涉案青林湾二期建设项目，涉及三个地块，5个《建设工程规划许可证》，建设规模达834890平方米，应当属于“需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目”。被上诉人市规划局在核发涉案5个《建设工程规划许可证》时，未要求被上诉人宁**司编制并提交修建性详细规划，不符合法律规定。二、根据《城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。涉案建设地块国有土地出让合同和规划设计条件记载的建设高度为不超过50米，绿地率为35％，该两项规划设计条件在性质上属于不得变更的内容。被上诉人市规划局核发的被诉5个《建设工程规划许可证》确定的建筑高度和绿地率超出了规划设计条件，应当确认违法。综上理由，请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人市规划局作出的被诉规划许可行为。

被上诉人辩称

被上诉人市规划局辩称：一、根据《城乡规划法》第二十一条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。规划实务管理中，需要编制修建性详细规划的重要地块一般是指公建类大型建设项目和风景区地块。房地产开发项目一般无需编制修建性详细规划。被上诉人市规划局在核发涉案5个《建设工程规划许可证》时，未要求被上诉人宁房公司提交修建性详细规划，不违反法律规定。二、《浙江省城乡规划条例》自2010年10月1日起施行。被上诉人市规划局调整涉案项目建筑高度的时间在2006年，《浙江省城乡规划条例》第三十四条第二款第（三）项有关不得提高建筑高度的规定，不能适用于此前作出的规划审批行为。被诉规划许可行为确定建筑限高100米，于法有据。三、根据《宁波市城市绿化条例》第九条第一款第（一）项规定，新建住宅小区的绿地率为30％，城市绿化主管部门按30％核实涉案房地产建设项目的绿地率，符合法规规定。涉案5个《建设工程规划许可证》将绿地率指标确定为30％并无不当。综上理由，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人宁房公司未作书面答辩，在庭审中辩称：一、上诉人戴**等3人购买房屋是在被上诉人市规划局核发涉案5个《建设工程规划许可证》之后，其与被诉规划许可行为不具有法律上的利害关系，不具有原告主体资格。二、涉案5个《建设工程规划许可证》的最后作出时间是在2012年3月19日，上诉人戴**等3人购买房屋时已经知道规划许可证的相关内容，其于2015年2月3日提起行政诉讼，已经超过了2年法定起诉期限。三、其他意见与被上诉人市规划局的辩称意见相同。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审审理期间，各方当事人就被诉规划许可行为是否合法，均未向本院提供新的证据。各方当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。本院根据随卷证据和审理所认定的事实与原审法院认定的事实无异。

另查明，（2008）浙规建字第0203011号、（2009）浙规建字第0203024号、（2009）浙规建字第0203025号、（2010）浙规建字第0203024号、（2012）浙规建字第0203006号《建设工程规划许可证》的许可绿地面积依次分别为：45278平方米、16265平方米、16495.72平方米、31340平方米、18708平方米，前4个《建设工程规划许可证》的核实绿地面积依次分别为60515.83平方米、28115.79平方米、21853.3平方米、47559.88平方米，第5个《建设工程规划许可证》经测绘后的绿地面积为32061.26平方米。经统一计算，涉案5个《建设工程规划许可证》项下的平均绿地比例不小于35％。根据《城市居住区规划设计规范》（2002版）第7.0.1-7.0.3规定，涉案地块规划条件中的绿地比例35％，包含公共绿地比例8％。

上述事实由本院依职权要求被上诉人市规划局提供的（2010）竣工复03021号《规划审查意见回复单》，（2012）浙规核字第0203007号、（2012）浙规核字第0203017号、（2013）浙规核字第0203014号《建设工程竣工规划核实确认书》，青林湾二期1—6号地块《竣工测量报告》、青林湾二期7号地块《竣工测量报告》、《城市居住区规划设计规范》（2002版）第7.0.1-7.0.3规定等证据材料予以证明。

本院认为

本院认为，根据《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物……建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门……申请办理建设工程规划许可证。被上诉人市规划局是涉案建设项目所在地的城乡规划主管部门，依法具有核发涉案5个《建设工程规划许可证》的法定职权。

涉案青林湾二期地块包括a、b、c三个地块，系被上**房公司于2002年通过出让方式分别取得，并相应领取了《建设用地规划许可证》。由于宗地合并开发需要，被上诉人市规划局依申请于2006年1月18日出具了（2006）0006号《规划审查意见回复单》，对《建设用地规划许可证》确定的规划设计条件作了部分调整，明确“建筑高度从50米调整至100米，各地块控制指标统一计算”。由于该时施行的规划管理法律规范对规划条件的变更并无禁止性规定，在涉案地块并无控制性详细规划情况下，经宁波市国土资源局同意，被上诉人市规划局对涉案三个地块的规划设计条件予以调整，该行为在法律上不属于存在重大、明显违法情形的无效行政行为，可以作为被上诉人市规划局核发涉案5个《建设工程规划许可证》的前置依据。城乡规划主管部门在审批规划条件变更时不得提高原规划条件确定的建筑高度，是《浙江省城乡规划条例》第三十四条第二款作出的限制性规定。由于该条例施行于2010年10月1日，根据法不溯及既往的法律适用原则，该款规定不适用于被上诉人市规划局于2006年1月18日作出的（2006）0006号《规划审查意见回复单》审批行为。上诉人认为涉案地块原规划条件确定的建筑高度不得提高，是对法律适用原则的错误理解，本院不予认可。被上诉人市规划局根据（2006）0006号《规划审查意见回复单》，在涉案5个规划工程许可证中，确定建筑高度不超过100米，并无不当。

根据土地使用权出让合同记载，涉案地块的绿地比例均为35％。被上诉人市规划局在《规划审查意见回复单》中作出的“各地块控制指标统一计算”的意见，在整体上并没有降低土地出让合同和建设用地规划许可证确定的绿地比例。被上诉人市规划局在核发涉案5个建设工程许可证时，应以35％为标准，统一核定相应的绿地比例。经计算，涉案5个建设工程许可证核定的平均绿地比例约为33.8％，不符合规划条件确定的绿地比例，行为违法。涉案地块系被上**房公司于2002年通过出让方式取得，对该地块绿地比例的安排应当适用该时的法规规定。《宁波市城市绿化条例》第九条第一款第（一）项“新建住宅小区的绿地率为30％”的规定，是宁波**委会于2005年11月30日作出的修改决定，不能适用于涉案地块。被上诉人市规划局认为涉案5个建设工程许可证按30％为标准确定绿地比例，并不违反法规规定的主张，与法律适用原则不符，本院不予采纳。

根据城乡规划法的相关规定，城乡规划主管部门在核发建设工程规划许可证时应当审查申请事项是否符合修建性详细规划的情形是：一、规划主管部门和镇人民政府对重要地块已经编制了修建性详细规划；二、在规划条件中明确要求建设单位编制修建性详细规划。根据现有证据显示，规划主管部门对涉案地块没有编制过修建性详细规划；土地出让时提出的规划条件中也没有明确要求建设单位编制修建性详细规划。被上诉人市规划局在核发涉案5个规划工程许可证时，对申请事项是否符合修建性详细规划未予审查，于法有据，应予认可。

涉案5个规划工程许可证系被上诉人市规划局在2008年至2012年期间核发的。在该期间，相关法律规范对核发程序作出了不同规定。经审查，核发程序基本符合相关规定，予以认可。

上诉人戴**等3人系青林湾二期5#地块住宅项目的业主，被诉规划许可行为是否合法与其购买的物业权益具有必然的因果关系，上诉人戴**等3人对该行为可以依法提起行政诉讼。被上诉人宁**司认为上诉人戴**等3人系事后购买，不具有原告主体资格，于法无据，本院不予认可。知道行政行为包括知道行政行为作出主体、行为客体和行为内容，被上诉人宁**司认为上诉人戴**等3人购买房屋时已经知道规划许可行为的相关内容，其于2015年2月3日提起行政诉讼，已经超过了2年法定起诉期限的主张，不符合一般公众认识，本院不予采纳。

综上理由，本院认为被上诉人市规划局作出的被诉规划许可行为认定事实清楚、程序合法，但在适用法律上存在确定绿地比例不符合相关规定的情形，应当确认违法。鉴于涉案建设项目建成后的绿地比例未低于规划条件确定的35％比例，故无需责令被上诉人市规划局采取补救措施。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第（二）项、第四款的的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销宁波市海曙区人民法院于2015年4月15日作出的（2015）甬海行初字第6号行政判决；

二、确认被上诉人市规划局作出的（2008）浙规建字第0203011号、（2009）浙规建字第0203024号、（2009）浙规建字第0203025号、（2010）浙规建字第0203024号、（2012）浙规建字第0203006号《建设工程规划许可证》行为违法。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宁波市规划局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月九日