戴**、邵**与宁**划局一审行政判决书

审理经过

原告戴某某、邵某某不服被告宁**划局于2010年12月1日作出的（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证》，于2014年7月14日向本院提起诉讼，本院同年7月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因宁波**有限公司与本案有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年9月11日公开开庭审理了本案。原告戴某某、邵某某的委托代理人秦某某、李**，被告宁**划局的委托代理人马某某、龚某某，第三人宁波**有限公司的委托代理人熊某某、毛某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告宁**划局（以下简称市规划局）根据第三人宁波**有限公司（以下简称宁房公司）的申请，于2010年12月1日作出（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证》，记载：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，经审核，本建设工程符合城乡规划要求；建设单位为第三人宁房公司，建设项目名称为青林湾5#、6#地块住宅，建设位置系机场路东侧、新星路北侧，建设规模为209519.2平方米，另有附图及附件名称。被告市规划局于2014年7月29日向本院提供了作出该具体行政行为的证据、依据：

1.宁波市城市总体规划及**务院关于宁波市城市总体规划的批复1份，拟证明被告作出的被诉具体行政行为符合城市规划要求；

2.国有土地使用权出让合同2份、《水上公园二期开发地块规划设计要求、控制文本》1份，拟证明涉案土地出让时已经提出了相关的规划条件、规划设计要求；

3.宁波市建设工程规划许可证申请表1份，拟证明第三人向被告申请建设工程规划许可；

4.甬国用（2004）第14049号《国有土地使用证》及附图、甬国用（2010）第0103935号《国有土地使用证》及附图、甬发改备（2010）46号宁波市企业投资项目备案登记表、（2002）浙规（地）证0200123号《建设用地规划许可证》及附图、（2002）浙规（地）证0200124号《建设用地规划许可证》及附图各1份，拟证明第三人已依法取得涉案地块土地使用权，且涉案项目已经发改委立项、规划部门用地许可；

5.被告市规划局（2005）33号技术审查会议纪要，（2007）46号技术审查会议纪要、宁波**曙分局（2007）4号技术审查会议纪要各1份，拟证明被告召集各专业部门进行建设工程规划设计方案会审；

6.甬建会纪（2010）86号青林湾二期5#-7#地块初步设计会审会议纪要，拟证明宁波**员会组织了初步设计会审；

7.宁波市房屋建筑工程设计审查项目合格证书1份，拟证明第三人提交的施工图符合工程建设强制性标准；

8.《建设项目日照分析报告》1份，拟证明涉案地块项目住宅建筑符合日照规定；

9.经济技术指标（控制指标）复核对比表1份，拟证明被告最终确认了经济技术指标；

10.交通组织方案审批文件（图上审批）2份，拟证明交警部门批准同意涉案地块的交通组织方案；

11.（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证》及附图1份，拟证明被告依法作出涉案地块建设工程规划许可；

12.涉案建设工程规划许可证宁波规划网公示资料1份，拟证明被告作出涉案建设工程规划许可后依法公示；

13.宁波市国土资源局《关于同意水上公园二期3#地块容积率统一计算的函》、被告市规划局《规划审查意见回复单》各1份，拟证明涉案地块建筑高度调整为100米，水上公园二期3#地块容积率统算，各分期开发地块的控制指标统一计算；

14.《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条，拟证明被告作出的被诉具体行政行为合法；

15.《宁波市城市规划管理条例》第三十四条，拟证明被告作出的被诉具体行政行为合法。

以上证据均为复印件。

原告诉称

原告戴某某、邵某某起诉称，原告系青林湾二期业主，因不服被告作出的（2013）浙规（核）字第0203014号《浙江省建设工程规划核实确认书》，故依法向法院提起诉讼，2014年5月4日法院受理此案；在诉讼过程中原告看到被告作出的（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证》。原告认为被告作出该许可证的行为严重违法，具体理由如下：被告作出《建设工程规划许可证》的程序严重违法。依据《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三项的规定：“申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。”但根据原告调查，本区并没有控制性详细规划和规划条件，在此情况下，就直接核发《建设工程规划许可证》明显违法。综上，原告请求确认被告作出的（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证》违法并依法予以撤销。

原告戴某某、邵某某为证明其主张，提供了如下证据：

1.商品房买卖合同、交房通知书各1份，拟证明原告与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，有权进行诉讼；

2.（2010）浙规建字地0203024号建设工程规划许可证1份，拟证明被告作出的该许可行为严重违法，内容上存在冲突；

3.关于邵某某申请政府信息公开的答复1份，拟证明控制性详细规划不存在，证明被告作出的具体行政行为没有进行审批，程序违法；

4.建设工程规划许可办理指南1份，拟证明申报时第三人应当到相关管理部门办理项目的具体行政审批书，被告在作出涉案许可之前必须审定设计方案，被告的被诉具体行政行为不合法；

5.被告市规划局于2014年5月14日提交的证据目录1份，拟证明原告从此时才知道被告作出的规划许可证违法，侵害了原告的相关权益。

以上证据均系复印件。

被告辩称

被告市规划局答辩称，被告作出的（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证》符合法律规定。2010年11月25日，第三人宁房公司向被告提交了《宁波市建设工程规划许可证申请表（建、构筑物工程）》及与建设项目有关文件，包括：《国有土地使用证》及附图（甬*用（2004）第14049号、甬*用（2010）第0103935号）、宁**改委《宁波市企业投资项目备案登记表》（甬*改备（2010）46号）、宁波市规划局《建设用地规划许可证》及附图（（2002）浙规地字第0200123号、（2002）浙规地字第0200124号）等。第三人根据被告提供的规划设计要求进行建设工程规划设计方案设计，被告组织各专业部门对设计方案进行会审，并印发了审查意见。2010年8月11日，宁波**员会组织了青林湾二期5#-7#地块的初步设计会审，并提出了《青林湾二期5#-7#地块初步设计会审会议纪要》（甬*会纪（2010）86号）。2010年11月25日，涉案项目施工图经宁波宁**有限公司审查，符合国家有关法律法规及工程建设强制性标准。2010年11月26日，涉案项目经日照分析，符合《宁波市建设项目日照分析技术管理规则》（甬规字（2008）148号）的规定。2010年11月28日，相关单位对经济技术指标（控制指标）进行复核，最终被告确认了相应的经济技术指标。2010年12月1日，涉案项目经审查符合城市规划，被告向第三人颁发了《建设工程规划许可证》（2010浙规建字第0203024号），之后在宁波规划网上进行了公告。综上，被告作出涉案建设工程规划许可行为事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求判决驳回原告的诉讼请求。

第三人宁房公司提交书面参诉意见，且当庭陈述称，第三人按照《城乡规划法》要求提交了土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，被告在依法审核后，依法核发了建设工程规划许可证，该具体行政行为事实清楚、程序合法，不存在撤销的情形。被告提交的证据1、证据2列明了该区块的控制性规划和规划条件，被告作出的建设工程规划许可证的行政行为完全符合法律规定。至于2006年建设限高及容积率变化完全按照合法程序申请获批，不存在程序或事实的违法情形，同时该建筑限高及容积率于2006年完成，而原告系2010年以后青林湾六期开盘后按照已变更完毕的建筑限高及容积率所确定的规划标准购入相应的房产，2006年度的规划变更与原告没有法律上的利害关系，原告并非该规划变更的利害关系人。起诉期限原告已过期，其不具备诉权。综上，第三人认为，原告戴某某、邵某某提出的撤销被告作出的（2010）浙规建字第0203024号建设工程规划许可证，没有任何事实与法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人宁房公司向本院提供了如下证据：

关于要求调整水上公园二期地块（青林湾二期）建筑限高及容积率统一核算的请示1份，拟证明第三人向被告递交的申请中的容积率是经统一核算的。

对当事人提交的证据，本院当庭予以出示并交由对方当事人进行质证。

一、原告戴某某、邵某某对被告市规划局提交的证据发表如下质证意见：

1.对被告提交的证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不符合《城乡规划法》的相关规定，具体规划应由相应的城乡政府作出。

对证据2的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，认为被告没有经过相关审批变更程序，其一，《国有土地使用权出让合同》第11条规定了在合同项下宗地范围内建设建筑物的密度、限高等要求，但被告作出的涉案规划许可证的相关内容超出了规定的条件，且该合同第17条规定了如果改变使用条件必须经过变更批准手续；其二，两份《国有土地使用权出让合同》的建筑容积率不一致；其三；被告作出的涉案规划许可证中容积率、绿地率等内容与《水上公园二期开发地块规划设计要求、控制文本》也不相符。

对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为设计单位未在承诺栏内填写落款时间；申请表中的经济技术指标栏，其中用地面积、容积率、建筑密度与土地规定的用地面积不符，建筑高度与公共绿地率均未填写，且不能确定该申请是根据哪一份土地出让合同作出的；附表中建筑高度已经最高的达到82.85米，已经远超最高限度50米的规定。

对证据4的合法性有异议，认为《国有土地使用证》上的面积与土地出让合同中的面积不一致，且国有土地使用证有效期为两年，被告作出被诉规划许可的时间在2010年，被告根据失效的国有土地使用证作出的规划许可证是违法的；对于《宁波市企业投资项目备案登记表》的证明目的有异议，认为该表中的项目用地面积与其他证据不能对应；对于两份《建设用地规划许可证》的合法性和证明目的有异议，认为该两份许可证的内容与《水上公园二期开发地块规划设计要求、控制文本》要求的绿地后退距离相差甚远，与设计要求不符。

对证据5、证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，认为青林湾二期住宅小区设计方案技术审查会议纪要和青林湾二期住宅区规划方案会议纪要不是原件，且该四份会议纪要没有盖相关政府部门的公章；从时间上看，被告组织的相关会议纪要是未经第三人申请而进行的研讨，被告行为超越职权，且会议纪要中并没有显示青林湾小区的具体指标内容，也没有相关参会人员的签名。

对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，认为一是没有提供原件，二是在内容上用地规划批准文件是（2002）浙规（地）证0200123号文件，没有对应（2002）浙规（地）证0200124号文件。

对证据8的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为该证据内容提交不完整，所提供的内容上仅有青林湾二期住宅小区5#、6#地块日照分析结果，不能作为完整的建设项目日照分析报告举证。

对证据9的真实性、合法性、关联性均有异议，认为内容与涉案规划许可证内容不一致，且表中绿地率和最大建筑高度均未填写。

对证据10的真实性无异议，对合法性有异议，认为该图制作的时间是2010年10月20日，该图上的绿地率、建筑密度、最大建筑高度等经济技术指标与实际被诉规划许可的指标不符。

对证据11的真实性、合法性、关联性均有异议，建设规模与本案中被诉的具体行政行为不一致，该证据上记载为210490.3平方米，被诉的规划许可证上记载为209519.2平方米。

对证据12的真实性、合法性、关联性均有异议，认为是网络截图，且公示的内容是显示文号，没有相应内容，工时不合法，且公示了多久也没显示。

对证据13的真实性、合法性、关联性均有异议，一是没有相应原件，二是被告应根据第三人的要求变更，该证据只有变更结果没有变更程序，对程序是否合法不清楚。

2.对证据14、证据15本身无异议，但认为被告适用的法律依据不完整，除被告列举的之外，还应适用《城乡规划法》第十一条、第十九条、第三十八条、第四十条、第四十三条，《浙江省城乡规划条例》第十五条、第二十八条、第三十四条、第三十六条，《宁波市城市规划管理条例》第二十五条、第三十二条、第三十三条，《宁波市城市绿化条例》第十三条，《宁波市民用管理办法》第十二条。

二、第三人宁房公司对被告市规划局提交的证据发表如下质证意见：

对被告提供的证据1-证据15的真实性、合法性、关联性均无异议，且认为被告的程序合法。

二、被告市规划局对原告戴某某、邵某某提交的证据发表如下质证意见：

1.对原告提交的证据1的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为原告合同签订日期为2012年，原告超过法定起诉期限，且与房屋买卖合同订立之前的行政行为是否存在法律上的利害关系持保留态度。

对证据2-证据5的真实性、合法性均无异议，但对原告的证明目的有异议，认为被告的被诉具体行政行为合法。

三、第三人宁房公司对原告戴某某、邵某某提交的证据的质证意见与被告市规划局一致。

四、原告戴某某、邵某某对第三人宁房公司提交的证据发表如下质证意见：

对第三人提交的证据的合法性有异议，认为证据中的限高和容积率的条件不合法，且该证据只能证明第三人向被告提供了变更申请，不能证明被告是否有职权且是否进行了审批。

五、被告市规划局对第三人宁房公司提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。

综合上述原、被告及第三人的质证意见，本院对各方当事人的证据作如下认定：

一、原告戴某某、邵某某提供的证据

本院认为

1.原告提供的证据1，被告及第三人对真实性、合法性均无异议，但对原告的诉讼主体资格以及起诉期限提出异议，本院认为，对原告提供的证据1本身的真实性、合法性予以认定，对于原告的诉讼主体资格等问题，将在判由中予以阐述；

2.原告提供的证据2-证据5，被告及第三人对这些证据本身无异议，但对其证明目的有异议；本院认为，原告提供这些证据的证明目的在于证明被告作出的被诉规划许可证的内容、程序均违法，故，对原告提供的这些证据本身的真实性均予以认定，对被告作出的被诉建设工程规划许可证的合法性问题，是本案审理的主要内容，将在判由中予以阐述。

二、被告宁**划局提供的证据、依据

1.被告提供的证据1、证据2，因原告对该证据本身的真实性、合法性无异议，仅对证明目的有异议，故本院对该2份证据予以认定，对于该2份证据是否印证被诉具体行政行为合法，将在判由中予以阐述；

被告提供的证据3，系第三人向被告提出的建设工程规划许可申请，申请表中真实记载了相关数据、相关单位意见，且有第三人的盖章落款，故本院对该份证据本身的真实性、合法性、关联性予以认定；

被告提供的证据4，其中对国有土地使用证及附图、建设用地规划许可证及附图的真实性、合法性、关联性予以认定；因原告对宁波市企业投资项目备案登记表的真实性、合法性无异议，仅对证明目的有异议，且该证据所涉项目包含本案中的青林湾二期5#、6#地块，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以认定；

被告提供的证据5、证据6，因会议纪要属于行政机关公文，是行政机关根据公文的格式要求制作、流转、管理的，对于原告认为应该有参会人员签名的观点，本院认为于法无据，本院对该2份证据予以认定；

被告提供的证据7，系宁波宁**有限公司于2010年11月25日出具的房屋建筑工程设计审查项目合格证书，记载了对相关施工图设计文件审查情况，本院对该证据予以认定；

被告提供的证据8，因原告对该证据的真实性、合法性均无异议，但认为被告所递交的内容不完整，本院认为，该证据证明了青林湾二期住宅小区5#、6#地块经过日照分析，被告在该份报告中节选了本案青林湾二期5#地块住宅的日照分析说明及结果等，本院对该证据予以认定；

被告提供的证据9，本院认为，该份证据内容上反映了青林湾5#、6#地块经济技术指标符合对比情况，但证据形式不完整，被告在举证期限内仅提供了附表，未提供完整的指标符合报告文件，在庭审过程中，被告出示了由宁波市规划与地理信息中心制作的《指标复核报告》以证明该附表系《指标复核报告》中的附表，制作单位系宁波市规划与地理信息中心，故本院对该证据予以认定；

被告提供的证据10，原告对其真实性无异议，但认为图表中的数据有问题，对此本院认为，该证据证明的是涉案地块的交通组织方案已经交警部门审批通过，本院对该证据要证明的内容予以认定；

被告提供的证据11，系涉案的建设工程规划许可证，对真实性本院予以认定，对被诉的规划许可行为是否合法，将在判由中予以阐述；

被告提供的证据12，本院对被告将涉案的建设工程规划许可证的所涉的项目名称、用地单位、建设地址、发文号、发文时间等信息在宁波规划网上予以公布的情况予以认定；

被告提供的证据13，原告对于被告同意水上公园二期3#地块容积率统算以及青林湾二期控制指标调整的情况予以认可，但认为该证据只能表明指标变更的结果，不能证明变更程序是否合法，对此，本院对该份证据所证明的宁波市国土局同意第三人将水上公园二期3#地块容积率统算以及被告对第三人作出同意青林湾二期控制指标调整的回复的事实予以认定；

2.被告提供的证据14-证据15，系被告作出具体行政行为适用的法律法规等依据，故对该依据本身本院不予评判，对该依据适用是否正确在主文中予以阐述。

三、第三人宁波**有限公司提供的证据

对第三人宁**司提供的《关于要求调整水上公园二期地块（青林湾二期）建筑限高及容积率统一核算的请示》，原告对第三人宁**司向被告提出该请示的事实无异议，且被告也对该份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院认为，第三人向被告针对青林湾二期建筑限高及容积率统一核算的有关事项作出请示这一情况本身是真实、合法的，故本院对该证据予以认定。

综上，本院认定如下事实：

原告戴某某、邵某某系青林湾二期5#地块住宅项目的业主。第三人宁房公司于2010年11月25日向被告市规划局提出青林湾二期5#、6#地块住宅建设工程规划许可申请，并向被告提交了《建设工程规划许可证申请表》、（2002）浙规（地）证0200123号《建设用地规划许可证》、（2002）浙规（地）证0200124号《建设用地规划许可证》、甬国用（2004）第14049号《国有土地使用权证》、甬国用（2010）第0103935号《国有土地使用权证》、会议纪要、交警部门审批意见（图纸）等材料，被告市规划局受理申请并审核，于2010年12月1日向第三人宁房公司核发了（2010）浙规建字第0203024号建设工程规划许可证。证上记载：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，经审核，本建设工程符合城乡规划要求；建设单位为第三人宁房公司，建设项目名称青林湾5#、6#地块住宅，建设位置机场路东侧、新星路北侧，建设规模209519.2平方米，附图及附件名称。

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告市规划局作为城乡规划主管部门，依法具有依建设单位申请办理建设工程规划许可证的法定职权。

建设工程规划许可证是确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证。原告作为涉案房屋的首次买受人可以对建设工程规划许可行为主张法律上的利害关系，其认为建设工程规划许可行为不符合法律规定，侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。

庭审中，原告认为，被告市规划局在青林湾二期5#、6#地块没有编制修建性详细规划和控制性详细规划的情况下，核发了建设工程规划许可，违反《城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》的规定。对此，本院认为，《城乡规划法》第二十一条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划”。由此可见，规划主管部门编制修建性详细规划主要针对重要地块，而非所有地块，且并非必须编制。《城乡规划法》第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”。由此可见，控制性详细规划是规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制的城市控制性详细规划，而非某一具体地块的建设规划。故对原告的上述观点，本院不予采纳。

原告认为，被告核发涉案建设工程规划许可证时的有关青林湾二期5#、6#地块的容积率、建筑密度、绿地率等相关的控制指标和《国有土地使用权出让合同》中的数据不一致，在第三人未办理相关变更审批手续的情况下，被告依然核发建设工程规划许可证的行为违法。对此，本院认为，第三人向被告提交的《国有土地使用权出让合同》、国有土地使用证和建设用地规划许可证涉及的地块为“水上公园二期3#-a、3#-b地块”，相关指标也为“水上公园二期3#-a、3#-b地块”的综合性指标，而涉案的建设工程规划许可证所涉地块为青林湾二期5#、6#地块，涉案地块仅为“水上公园二期3#-a、3#-b地块”的其中一小部分，故对原告认为《国有土地使用权出让合同》、国有土地使用证和建设用地规划许可证上的指标数据应与涉案的建设工程规划许可证上的数据一致的观点，本院不予采纳；根据被告和第三人提交的证据，可证明第三人曾就青林湾二期地块的建筑高度和各地块控制指标调整事项向被告市规划局提出过申请，并经被告市规划局和宁波**源局书面回复批准，故对原告认为涉案地块的控制指标数据未经任何变更审批手续的观点，本院不予采纳。

在庭审中，原告提出，第三人持有的（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证（正本）》上记载的建设规模为209519.2平方米，而被告存有的（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证（副本）》上记载的建设规模为210490.3平方米，故正本和副本的内容不一致。被告认为，被告作出（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证（副本）》后，在将建设工程规划许可核发给第三人前，核对了有关图纸和指标，发现个别数据计算有误，故在（2010）浙规建字第0203024号《建设工程规划许可证（正本）》中予以更正，并核发给第三人。对此，本院认为，被告在核发建设工程规划许可证时，对于发现数据有误的，应同时在《建设工程规划许可证（正本）》和《建设工程规划许可证（副本）》中予以更正，故本院对该瑕疵予以指正。

另，在庭审中，原告认为，被告未将涉案的建设工程规划许可证的内容进行公示。本院认为，被告对涉案项目名称、用地单位、建设地址、发文号、发文时间在宁波规划网上进行公示，对被告未将完整的许可证内容进行公示的行为，本院予以指正。

综上，被告作出的被诉具体行政行为认定事实基本清楚、程序基本合法、适用法律基本正确；原告的诉讼请求理由不足，本院不予支持。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告戴某某、邵某某要求确认被告宁**划局作出的（2010）浙规建字第0203024号建设工程规划许可证违法并依法予以撤销之诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告戴某某、邵某某负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省**民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁**政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁**国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波**民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。

裁判日期

二〇一四年九月二十五日