田**与嘉兴市公安局经济技术开发区行政登记二审行政判决书

审理经过

田**与嘉兴市公安局经济技术开发区（国际商务区）分**派出所（以下简称长**出所）户籍登记纠纷一案，嘉兴市南湖区人民法院于2015年7月10日作出（2015）嘉南行初字第17号行政判决。田**不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月29日受理后，依法组成合议庭，于同年8月19日公开开庭审理了本案。上诉人田**、被上诉人长**出所的负责人王*及其委托代理人陈*、滕**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审经审理查明，田林*于1994年与前夫张**登记结婚，1995年3月17日生育一女取名张**（曾**）。田林*的户口于1996年3月16日由原嘉兴市郊区余新镇长秦村11组其哥哥王**迁移至同村12组张**之母戚杏珍处。1997年7月8日，张**夫妇与其母亲分户，分户后张**户内成员有户主张**、妻子田林*、女儿张**。2000年1月7日，田林*与张**离婚，离婚协议书中“财产分割”部分约定：女方婚前嫁妆归田林*所有，其余财产全部归张**所有。离婚后，田林*的户口仍挂靠于张**户至今，与户主关系由“配偶”改为“非亲属”。

2011年7月1日，南湖区余新镇长秦村区域调整，长秦村部分划入长水街道永丰村，张**（包括田**）等五人户口一起划入长水街道永丰村，属于嘉兴**开发区（国际商务区）辖区范围。

另查明，2010年12月21日，嘉兴市南湖区人民政府办公室《关于要求延长办理户口迁移的请示》抄告单一份（南政办（2010）50号），明确根据市委、市政府统筹城乡发展的工作要求，余*、七星两镇作为“统筹城乡配套改革”的试点镇。要求在2011年1月1日至2011年12月31日间，暂停办理余*镇辖区内除余*社区、石堰社区、幸福社区、曹**委会以外和七星镇辖区内除湘**委会的湘景苑、湘湖苑、七星花园、星桥苑、江南新家园以外的有关户口登记事项。同日，嘉兴经**委会办公室与嘉兴国**会办公室《关于明确嘉兴**开发区、嘉兴国际商务区农村居民分户工作》抄告单一份（嘉开办抄（2010）41号），明确根据市委、市政府关于开展“两分两换”工作要求，在2011年1月1日至2011年12月31日间，暂停办理嘉兴**开发区、嘉兴国际商务区辖区内的农村居民户口登记事项。2011年12月13日，嘉兴经**委会办公室与嘉兴国**会办公室《关于明确嘉兴**开发区、嘉兴国际商务区农村居民户口登记事项》抄告单一份（嘉开办抄（2011）83号），明确2012年1月1日至2013年12月31日期间，暂停办理辖区内的农村居民户口登记事项（即暂停办理立户分户登记和除夫妻投靠、未成年子女投靠父母、大中专院校毕业生回原籍落户、退伍复转军人回原籍落户、归正人员回原籍落户以外的迁入登记）。2013年12月3日，嘉兴经**委会办公室与嘉兴国**会办公室《再次明确我区农村户口登记事项》抄告单一份（嘉开办抄（2013）59号），明确在2014年1月1日至2015年12月31日期间，暂停办理辖区内的农村居民户口登记事项。嘉兴市公安局经济技术开发区分局（国际商务区）分局也分别于2010年12月22日、2011年12月16日、2013年12月5日向各派出所发出《关于加强规划控制区户口登记管理工作的通知》（嘉经开公办（2010）46号、嘉经开公办（2011）53号、嘉经开公办（2013）53号），明确嘉兴**开发区和嘉兴国际商务区辖区内的农村，规划控制区域内暂停办理立户分户登记和除夫妻投靠、未成年子女投靠父母、大中专院校毕业生回原籍落户、退伍复转军人回原籍落户、归正人员回原籍落户以外的迁入登记。

再查明，2014年9月至11月间，田林*几次到长**出所提出申请，要求长**出所办理从其前夫张**的户口簿中独立分户手续。长**出所认为田林*的分户要求不符合条件，答复其不予办理。

一审法院认为

原审认为，《中华人民共和国户口登记条例》第三条第二款规定：“城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。”田**的分户请求属于长**出所的法定职责。本案的争议焦点为田**是否符合分户条件。针对该焦点，该院认为，根据《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条规定：“户内因发生婚姻、分家等变化需要分户，且房屋所有权、使用权已经分割的，可以凭能够证明房屋所有权、使用权已经分割的证明材料申报分户登记。房屋所有权、使用权未分割的，不予分户。”第七十三条规定：“县级以上政府部门因依法履行职权，申请在一定时限一定区域内暂停办理有关户口登记事项的，经同级公安机关核准，公安派出所应当在县级以上公安机关核准的时限和区域内，暂停办理立户分户登记和除夫妻投靠、未成年子女投靠父母、大中专院校毕业生回原籍落户、退伍复转军人回原籍落户、归正人员回原籍落户以外的迁入登记。”本案中，田**离婚时并未分得房屋所有权、使用权，其分户请求不符合该规定，应不予分户。另外，田**户口所在地即长水街道永丰村，从2011年1月1日开始至今，属于规划控制区域（并经批准），该区域范围内农村居民已暂停办理立户分户登记和除夫妻投靠、未成年子女投靠父母、大中专院校毕业生回原籍落户、退伍复转军人回原籍落户、归正人员回原籍落户以外的迁入登记。田**的分户请求亦不符合该规定所设条件。关于田**认为《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》不能作为分户依据的意见，该院认为，《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》系浙江省公安厅于2008年5月15日发布的地方规范性文件，其与上位法律法规并不发生矛盾或抵触，长**出所予以适用并不存在违法。田**的该意见该院不予采纳。综上，该院认定田**请求从张会忠户中独立分户，不符合规定条件。长**出所对田**的分户请求不予办理，其行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，且程序合法。田**的请求不成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回田**的诉讼请求。案件受理费50元，由田**负担。

上诉人诉称

田**不服，上诉称，原审判决适用法律错误，将《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》升级为法律法规，作为本案审理与判决的唯一依据，未遵循人民法院审理行政案件当以事实为根据，以法律为准绳的基本原则。此外，《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》与上位法发生矛盾，对此原审未予认定不妥。《中华人民共和国户口登记条例》第十九条之规定，公民因离婚等事由引起户口变动的，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。但《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》对分户设置了附加限制条件，此系地方规范性文件与上位法抵触。综上，请求撤销原判，依法改判被上诉人长**出所履行法定职责，为其办理分户手续，一、二审案件受理费由被上诉人承担。

被上诉人长**出所辩称，《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》并未违反上位法的规定，其依此办理户口登记事项并无不当。《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条规定，户内因发生婚姻、分家等变化需要分户，且房屋所有权、使用权已经分割的，可凭相关证明材料申报分户登记，但房屋所有权、使用权未分割的，不予分户。本案中，上诉人未能提供房屋所有权、使用权的相关证明材料，因此不具备分户条件。且上诉人户口所在地原为嘉兴市南湖区余新镇长秦村，2011年7月1日因区域调整划入经济技术开发区（国际商务区），现为长水街道永丰村，依据《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第七十三条和嘉兴市南湖区人民政府办公室南政办（2010）50号、嘉兴经**委会办公室、嘉兴**管委会办公室嘉开办抄（2010）41号、嘉开办抄（2011）83号、嘉开办抄（2013）59号抄告单的规定，暂停了该区域的农村居民户口登记事项。因此，上诉人的分户申请不符合法律法规规定。上诉人提出分户申请后，被上诉人依据《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第八十六条的规定，明确告知了其申请不符合条件不能办理分户的理由、依据及处理意见，被上诉人的办理程序合法、规范。综上，被上诉人对上诉人分户登记申请处理的行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原审判决有事实和法律依据，故请求驳回上诉，维持原判。

本院二审庭审中，双方当事人围绕被上诉人未依上诉人的申请为其办理分户登记的行政行为是否合法进行了辩论，当事人均坚持上述诉辩意见。

二审期间，双方当事人未提供新的证据。

本院查明

经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。

本院认为

本院认为，判断地方规范性文件是否违法当看其与国家法律法规是否存在抵触。1958颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》系全**常委会发布的国家法律。该条例第五条规定：“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。居住在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口共立一户或者分别立户。户主负责按照本条例的规定申报户口登记。”第六条规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”也即我国法律规定的户籍管理基本原则是公民在其经常居住的合法固定住所地登记常住户口。据此，2008年颁布实施的《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十条规定：“符合立户条件的，可以由户主持下列证明材料之一，向合法固定住所所在地的公安派出所申报立户登记：（一）房屋权属证明；（二）公有房屋租赁使用证明；（三）国土资源、建设（房地产）等行政主管部门出具的有关房屋所有权或者使用权的相应凭证；（四）其他能够证明房屋所有权或者使用权属于申请人的证明。”第十二条规定：“户内因发生婚姻、分家等变化需要分户，且房屋所有权、使用权已经分割的，可以凭能够证明房屋所有权、使用权已经分割的证明材料申报分户登记。房屋所有权、使用权未分割的，不予分户。”《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》系浙江省公安厅发布的浙江省地方规范性文件，该规定第十条和第十二条关于立户和分户的规定并不违反《中华人民共和国户口登记条例》规定的基本原则，与法律规定并不冲突。上诉人田**申请户口分立，但既未与原户主存在房屋所有权、使用权的分割协议，也未能提供其他能够证明其在被上诉人辖区内拥有房屋所有权或者使用权的证明，被上诉人依据《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》的规定，未予批准其户口分立申请并无不当。且《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第七十三条规定：“县级以上政府部门因依法履行职权，申请在一定时限一定区域内暂停办理有关户口登记事项的，经同级公安机关核准，公安派出所应当在县级以上公安机关核准的时限和区域内，暂停办理立户分户登记和除夫妻投靠、未成年子女投靠父母、大中专院校毕业生回原籍落户、退伍复转军人回原籍落户、归正人员回原籍落户以外的迁入登记。”嘉兴市政府因推进城乡统筹发展需要，通过嘉兴市南湖区人民政府办公室南政办（2010）50号、嘉兴经**委会办公室、嘉兴**管委会办公室嘉开办抄（2010）41号、嘉开办抄（2011）83号、嘉开办抄（2013）59号抄告单，规定包括田**户口所在的长水街道永丰村在内的相应区域，从2011年1月1日起至今，暂停办理农村居民户口登记事项，即暂停办理立户分户登记和除夫妻投靠、未成年子女投靠父母、大中专院校毕业生回原籍落户、退伍复转军人回原籍落户、归正人员回原籍落户以外的迁入登记。上诉人在此期间内提出农村户口分户申请，亦不符合上述规定条件。

综上，上诉人关于被上诉人未依其申请办理户口分立登记违法，及被上诉人依据的地方规范性文件与法律法规抵触的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果得当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人田**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月二十日