浙江**有限公司与三门**源局二审行政判决书

审理经过

上诉人**有限公司因诉被上诉人三门县国土资源局、浙江**易中心地矿行政赔偿一案，不服临海市人民法院2014年12月8日作出的（2014）台临行赔初字第1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月5日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人**有限公司的法定代表人陈**及其委托代理人郑**、王*，被上诉人三门县国土资源局的法定代表人郑**及其委托代理人任**、唐**，被上诉人浙江**易中心的委托代理人吴族春到庭参加诉讼。案经合议庭评议，审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，被告三门**源局根据《三门县矿产资源规划（2011-2015）》通知精神，于2013年5月6日向台州市国土资源局请示并上报省国土资源厅，拟设采矿权名称：三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿，矿区面积合计652585平方米，暂定开采规模350万吨／年，暂定开采年限20年，出让采用“招拍挂”方式。2013年5月21日，浙江省国土资源厅作出浙土资厅函（2013）587号批复，同意调整对三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权的设置方案。该矿区所涉及的国家三级公益林，2013年8月19日三门县林业局出具意见：该项目同意上报生态公益林调整审批，实施过程按浙江省林业厅、浙江省国土资源厅（浙林资（2013）84号）文件执行。2014年1月8日三门县林业特产局又向第三人出具证明：三门县沿赤乡白象山矿区属国家三级公益林地块，经同省林业厅联系沟通，此区块可以按有关规定程序审批，具体情况请咨询林业厅相关处室。2013年12月10日，被告就白象山建筑用石料（凝灰岩）矿委托给第三人浙江**易中心进行采矿权挂牌出让交易。2013年12月13日，第三人发出浙矿交公告（2013）019号采矿权网上挂牌出让公告，公告内容：一、出让采矿权基本情况；二、竞买人条件；三、矿产资源开发利用要求；四、挂牌文件获取及相关时间规定；挂牌文件从第三人互联网浏览、查阅和下载。公告时间：2013年12月13日至2014年1月1日止。网上报名申请时间：2014年1月2日8：30至2014年1月14日11：00时止。网上挂牌时间：2014年1月2日8：30至2014年1月15日15：00时止。五、竞买保证金及竞价规则。竞买申请人足额缴纳竞买保证金3600万元。六、相关费用的缴纳、支付。采矿权出让所得在签订采矿权有偿出让合同后15个工作日内一次性缴纳。七、注意事项。同日，第三人在网上公开《出让竞买须知》。2014年1月10日，第三人在网上公开三门县白象山相关情况告知书。告知内容：1、关于码头建设问题；2、关于海域使用权问题；3、关于矿区内林地的问题；三门县沿赤乡白象山矿区属国家三级公益林地块，经同三门县林业特产局联系沟通，此区块可以按有关规定程序审批，具体情况请咨询林业厅相关处室。4、关于陆路运输条件的问题。5、关于周边北沙涂水产养殖区的政策处理。2014年1月13日，原告交纳竞买保证金3600万元。经过多轮网上竞拍，原告以80200万元拍的该采矿权。2014年1月22日，被告（出让人）三门**源局与原告（受让人）浙江**有限公司签订《采矿权网上挂牌出让成交确认书》。确认书主要内容：一、本次出让采矿权位于三门县沿赤乡沿江村，开采矿种为建筑用石料（凝灰岩），实际出让可采资源量为6548.3385万吨，暂定生产规模280万立方米／年（700万吨／年），采矿权出让期限为10年。二、浙江**易中心于2014年1月2日至2014年1月15日组织采矿权网上挂牌出让交易。出让人以人民币大写捌亿零贰百万元整（小写80200万元）出让该采矿权，受让人同意按此价格受让该采矿权。三、受让人在采矿权有偿出让合同签订之日起十五个工作日内一次性缴纳全部采矿权出让所得。四、受让人须在签订《采矿权挂牌出让成交确认书》之日起5个工作日内与三门**源局签订《浙江省采矿权有偿出让合同》。五、因受让人的原因，逾期未签订或拒绝签订《浙江省采矿权有偿出让合同》的，取消竞得资格，交易保证金不予返还，出让人有权对该采矿权另行出让。事后，原告以竞拍标的物涉及到国家公益林，尚未取得公益林开发许可等为由，多次与被告沟通、协商未果，亦未与被告签订《浙江省采矿权有偿出让合同》。2014年3月18日，第三人以原告违反采矿权《挂牌出让竞买须知》第十四条第四款、《采矿权网上挂牌出让成交确认书》第五条的约定，及被告《要求取消浙江**有限公司采矿权竞得资格的函》的要求作出取消原告竞得资格告知书。告知书内容：1、解除三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权网上挂牌出让成交确认书，取消**公司的三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权的竞得资格；2、**公司所缴纳的交易保证金不予返还。为此，原告起诉要求：1、要求被告退还保证金3600万元及赔偿利息损失1414356元；2、要求被告赔偿原告对项目公司投入注册资本的利息损失290465.8元。3、请求第三人对上述赔偿承担连带责任。

一审法院认为

原审法院认为，一、本案属行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的可以提起行政诉讼。”本案讼争的标的《采矿权网上挂牌出让成交确认书》中的中标人即原告是被告通过网上招拍挂竞标而确定的。在采矿权实施过程中，原告要受到被告的监管和约束，这种监管和约束是一种行政行为，对原告的权利义务产生影响。况且最**法院答复《国有土地使用权拍卖后土地管理部门与竞得人签署的成交确认书》的行为属于具体行政行为，法院应当受理。该《确认书》与本案所涉及的《确认书》性质相同，属于行政诉讼受案范围，理由充分。原告及第三人认为不属于行政诉讼受理范围的主张理由不足，不予支持。二、原、被告签订的《采矿权网上挂牌出让成交确认书》合法、有效。理由：1、本案采矿权的设定，符合三门县矿产资源规划要求，且已征得省国土资源厅批准许可；2、采矿权涉及到的国家三级公益林，被告在采矿权招拍挂前事先已征得三门县林业特产局的意见，三门县林业特产局回复：林地可调整规划，并按相关程序审批。3、根据《占用征用林地审核审批管理办法》第四条：用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》的规定，可以看出，只有竞得人取得矿权开采资格后，再作为林业征占用的用地单位向林业管理部门提出申请，方可取得林地征占用的许可。否则，不具备征占用的用地申请人条件。4、本案采矿区涉及的国家三级公益林调整问题，在招拍挂前已在网上告知。在竞拍前，竞拍人应全面了解掌握拍挂标的物的情况和资料。5、国家三级公益林的征占用，国家法律、法规没有强制性禁止设定征占用的规定。说明国家三级公益林的征占用，是可以经相关林业部门审批的。6、本案采矿权的招拍挂程序符合相关法律规定。三、诉讼时效问题。本案当事人在2014年1月22日签订的确认书，2014年3月18日被告和第三人取消原告竞得资格，并告知保证金不予返还。因被告未告知起诉期限，那么原告主张权利的期限应该从知道或者应当知道权利被侵害之日起计算，即2014年3月18日开始。2014年9月11日，原告提起诉讼未超法定时效。四、被告不退还原告保证金，是原告违反竞拍规定及《采矿权网上挂牌出让成交确认书》的约定义务，在规定期限内未与被告签订《浙江省采矿权有偿出让合同》所造成的。原告对自己的违约承担相应的法律责任。综上，原告要求被告返还保证金及赔偿利息损失依据不足，本院不予支持。依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告浙江**有限公司的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人**有限公司上诉称：一、一审判决无视己有法规、规章对国家级生态公益林**新设置采矿权的相关规定，严重背离了以法律为准绳的司法审判原则。根据《国家级公益林管理办法》、《占用征用林地审核审批管理规范》以及浙江省林业厅和浙江**源厅联合下发的浙林资（2013）84号文件规定，国家级生态公益林禁止新设置采矿权。被上诉**资源局与浙江**易中心在设定涉案采矿权的过程中，无视采矿矿区为国家三级公益林事实，故意欺骗众多竞拍人以期违法出让采矿权，其行政违法严重。一审法院将现有法规、规章关于在国家级生态公益林上禁设采矿权的规定与被上诉人违法行为割裂开来，将严重违法行为作为合法行为进行保护，严重背离了以法律为准绳的司法审判原则。二、国家级生态公益林要得到核减须办理法定的征占用审批，涉案采矿权为市场矿（纯粹的商业开发），不具备征占用审批条件。一审法院对征占用审批条件与程序存在理解与适用上的错误。国家级生态公益林只能办理林地征占用审批，然后核减公益林总量，不能调整、置换，纯粹的商业开发无法办理国家级公益林*占用审批。《占用征用林地审核审批管理规范》规定了办理国家级公益林*占用审批的条件与范围。只有符合如**务院批准或同意的建设项目，国家和省级重点建设项目等特殊情形才可以办理审批手续。本案涉及的采矿项目既不属于**务院批准或同意的建设项目，也不属于国家和省级重点建设项目，而是纯粹的市场矿项目（即商业开发项目），因而不具备申请国家级公益林*占用审批条件。一审判决只引用《占用征用林地审核审批管理办法》第四条不足以准确把握建设项目确需征占用林地的条件，因而一审判决所谓“可以经相关林业部门审批”，无任何法规依据；所谓“只有竞得人取得矿权开采资格后，再作为林业征占用的用地单位向林业管理部门提出申请，方可取得林地征占用的许可”，其前提违法，设定的程序性操作根本不能实现。根据《森林法实施条例》以及《占用征用林地审核审批管理办法》，本案涉及的1100亩（70多公顷）国家级生态公益林*占用须由国家林业局审批。是否能获得审批，非被上诉**资源局所能掌控，如此贸然设置“陷阱式”行政行为违反了行政行为的确定性要求。三、被上诉**资源局在国家级生态公益林上设置采矿权并挂牌出让的行为存在严重的实体与程序上的违法行政事实，一审法院将其作为合法行政行为进行认定，有失司法正义。被上诉**资源局在设置采矿权方案时瞒报国家级生态公益林之客观事实，在能否新设采矿权，能否获得审批上，未进行充分的合法性论证与评估，仅以三**农林特产局出具的几份模凌两可的函件作为设置许可的理由，并委托原审第三人进行公开挂牌出让，其作出的具体行政行为十分随意和任意。被上诉人对包括上诉人在内的竞标申请人在取得采矿权后是否能办出国家级生态公益林*占用手续缺乏明确的态度与承诺，没有一套办理林地审批的有效方案与工作流程；在相关《挂牌出让公告》、《挂牌出让须知》中故意隐瞒存在大面积国家级生态公益林之事实，以吸引竞标者竞报。在上诉人按公告要求缴付了3600万元保证金并签订成交确认书之日，才将“相关情况告知书”送达给上诉人，程序违法。被上诉人明知行政许可的设定存在国家级公益林保护这一法律上不可逾越的障碍，就应当理性地终止挂牌出让行为，将不该收取的保证金返还给上诉人。四、一审判决将相关行政机关实施的违法的或不适当的行政行为作为合法行为来认定，有失司法正义。1、被上诉**资源局提交的证据足以证明其瞒报矿区存在国家三级生态公益林这一事实。依据我国现行的行政管理体制，林地与矿藏资源是分头管理的，而在国家级生态公益林上新设采矿权需要得到具有审批权的林业行政主管部门准许。浙江**源厅作出批复行为不能必然得出被上诉人可以直接实施采矿权招拍挂程序。从采矿权设置方案批准到采矿权挂牌出让，再到颁发采矿权许可证，是一个完整的采矿权设定过程，亦是一个由多行政管理部门综合实行的完整行政许可程序。浙江**源厅批准许可的仅是采矿权设置方案，设置方案的批准许可，仅是采矿权设置的第一项环节，不能等同于成立了采矿权。2、一审法院根据被上诉人提供的三门**产局函件认定林地可调整规划，并按相关程序审批，这一认定错误。根据规定，涉案采矿权矿区涉及国家三级公益林面积1100亩，应由**务院林业主管部门审批，三门**产局超越职权出具的意见不具法律效力。本案系经营性采矿，涉案采矿权的设置不符合征占用条件，三门**产局无视公益林*占用的前提，其出具的意见错误。三门**产局2013年8月19日出具的意见，法律适用错误；2014年l月8日出具的意见与事实不符。五、被上诉人浙江**易中心在得知挂牌出让的采矿权存在大面积国家级生态公益林后，仍然推动挂牌出让行为，存在明显过错。浙江**易中心作为专业从事采矿权挂牌出让的交易机构，在接受行政委托后，没有履行审查职责；在事后得知采矿权存在大面积国家级生态公益林后，不予以制止，仍继续推动挂牌出让，其过错明显。一审法院未对浙江**易中心的违法事实及重大过错作出准确认定，严重背离了司法公正性。六、上诉人提交了三门**产局致三门县人民政府《关于对设立白象山采矿点有关事宜的意见》，拟证明存在大面积国家生态公益林的前提下，应先办理相关审批手续。一审法院对该证据不作认定违反证据认定规则。综上，一审法院不撤销违法行政行为，不退还被上诉人不该收取的保证金错误。请求撤销一审赔偿判决；判决被上诉**资源局全额退还保证金3600万元及赔偿利息损失1414356元（暂计算至起诉之日），赔偿上诉人对项目公司投入注册资本的利息损失290465.8元；判决被上诉人浙江**易中心对上述赔偿承担连带责任。

被上诉人辩称

被上诉人三门县国土资源局辩称：一、上诉人故意混淆法律概念，错误认为法规、规章中国家级公益林**新设采矿权的相关规定。一审法院认定国家法律、法规没有强制禁止国家级公益林设定征占用的规定并无不当。《国家级公益林管理办法》禁止采石但未禁止开采矿藏。矿山项目属于基础设施建设项目，符合《占用征用林地审核审批管理规范》第一条第二项规定的征占用涉案林地的条件。退一步，即便本案采矿权项目属于非基础设施建设项目，按照《占用征用林地审核审批管理规范》第一条第三项的规定，也可以征占用涉案林地。浙林资（2013）84号文件适用范围是2013年8月1日后的采矿权设置行为，且禁止的是“不符合省、市、县矿产资源规划”的在生态公益林规划区设置采矿权行为，而不是禁止所有设置采矿权行为。况且该文件规定工程建设项目在工程红线范围内施工需要设置采矿权的除外情形。本案采矿权设置行为在2013年5月21日即已完成，符合省、市、县矿产资源规划，且属省级人民政府有关部门批准的基础设施建设项目，符合工程建设项目在工程红线范围内施工需要设置采矿权的情形。上诉人所引用的三个规范，其中两个属规章范畴，一个属规范性文件，不属于法律、法规。《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定的禁止开采矿产资源的六方面地区并未包括国家级公益林地。二、关于国家级公益林的征占用审批与采矿权设置、出让程序的关系问题，上诉人的上诉理由同样不能成立。1、根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条、第三十条第二款、《浙江省矿产资源管理条例》第二十五条、《占用征用林地审核审批管理办法》第三条、第四条以及《占用征用林地审核审批管理规范》第二条规定，采矿权设置、出让程序在先，公益林*占用审批程序在后，不存在先办理公益林调整，再进行采矿权设置、出让问题。根据《国家级公益林区划界定办法》第三章规定，占用征用国家级公益林地直接构成公益林“区块”调整的理由和情形，绝非上诉人所称的国家级公益林不能调整、置换。2、上诉人诉称的本案采矿项目无法满足国家级公益林*占用审批条件、程序，缺乏法律依据。公益林地属于林地的一种，其征占用的程序仍适用一般林地征占用程序，法律上没有特别适用于公益林*占用的程序规定，故在时间节点上，公益林*占用审批也属于采矿许可之后的程序，无非是在审批的过程中，公益林*占用的审批标准比一般林地更为严苛（比如审批权限、项目要求等），但这并不影响程序节点的既有安排。上诉人认为征占用本案规模量级的公益林，需要国家林业局审批，本案采矿权处于不确定状态，系混淆了标的物权利状态和审批程序之间的关系。本案标的物经过论证、联合踏勘和政策处理，已符合出让要求，并无权利瑕疵，至于上诉人在取得该标的物之后如何履行相关审批程序（含公益林审批）以及是否能够顺利获批，应当依法进行，不能回溯到标的物本身权利状态的合法性。三、上诉人认为被上诉人行政违法、一审判决有失司法正义的理由毫无根据。1、本案的被诉行为是《采矿权网上挂牌出让成交确认书》，故本案的审查范围是成交确认书的合法性，且仅限于采矿权交易环节的合法性审查。上诉人有意回避成交确认书的合法性问题，却针对浙江省国土资源厅对采矿权设置批准行为、三门县林业主管部门出具的有关公益林审批程序的意见等提出异议，这显然不属本案审查范围。2、上诉人认为“采矿权设置前的程序要求”以及“采矿权出让前需要得到具有审批权的林业行政主管部门的准许”，没有任何法律根据。本案采矿权设置方案报批前，当地林业部门先后就矿区范围确定、现场联合踏勘、专家评审等出具意见。因此，被上诉人已履行了采矿权设置前应当征求当地林业部门意见这一法定程序。在采矿权出让交易环节中，当地林业部门就公益林*占用审批程序等提出意见，被上诉人通过原审第三人对竞买人和潜在竞买人进行告知、公示，这并非采矿权交易环节的法定程序，上诉人以其所谓的“程序要求”作为行政行为是否合法或者适当的评判标准，没有法律依据。3、上诉人认为被上诉人故意隐瞒采矿权矿区存在国家级公益林地之理由与事实不符。根据采矿权设置报批法定程序要求，采矿权设置前须征求包括林业部门在内的当地相关主管部门意见，但相关法律法规并没有规定采矿权设置报批时应当呈报林地具体情况及报职权机关批准的程序要求。被上诉人已依法履行法定程序，当地林业部门也出具了同意矿区范围确定以及上报审批的意见，所以，不存在采矿权设置报批环节中隐瞒公益林不报的事实。在采矿权出让交易环节中，当地林业部门就公益林*占用审批程序等提出意见，被上诉人已采取直接送达或通过原审第三人网上公示方式进行告知。四、上诉人保证金损失系其违反矿业权交易规则和采矿权网上挂牌出让成交确认书的约定义务造成，并非上诉人行政行为违法造成。此外，由于上诉人的违约行为造成本次采矿权挂牌出让未能成功，造成的损失岂是3600万元所能弥补。五、就本案是否属于行政诉讼受案范围、本案合法性审查的范围、本案起诉是否符合法定条件等问题，一审判决作出了与被上诉人意见不一的评判，但最终判决结果对被上诉人并无不利，故不再重复，但保留并坚持在一审中所发表的意见。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

被上诉**交易中心未提交书面意见，其代理人口头辩称：浙江**易中心作为交易平台，根据矿业权交易规则的相关规定进行了公告和登记，整个交易过程程序合法，不存在违法行为。本案矿区公益林是63.7公顷，而不是70公顷。上诉人针对交易环节过程提起诉讼，是否属公益林不属于交易环节，与本案无关。综上，请求驳回上诉，维持原判。

在一审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。

本院查明

二审庭审中，主要围绕上诉人要求赔偿是否有事实根据与法律依据的审理重点，各方当事人进行了质证、辩论。

经审理，原审法院查明的事实，本院予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。即行政赔偿的前提是行政行为违法。本案上诉人浙江**有限公司认为被上诉人三门县国土资源局、浙江**易中心与其签订的采矿权网上挂牌出让成交确认书违法，提起要求撤销该采矿权网上挂牌出让成交确认书的行政诉讼，同时一并提出退还保证金3600万元、赔偿相关利息损失的行政赔偿诉讼。在上诉人起诉撤销采矿权网上挂牌出让成交确认书一案［（2015）浙台行终字第18号］中，本院认为被诉采矿权网上挂牌出让，被上诉人与上诉人签订成交确认书的行为合法，并判决维持了一审驳回上诉人诉讼请求的判决。被上诉人不予退还保证金符合采矿权网上挂牌出让成交确认书约定，且不违反法律规定。因此，上诉人要求被上诉人退还保证金并赔偿相关利息损失没有事实根据与法律依据。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月五日