张**、王**等与丽水市城市管理行政执法局行政处罚一审行政判决书

审理经过

原告张**、王**、张**诉被告丽水市城市管理行政执法局行政处罚一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2013年10月22日公开开庭进行了审理。原告张**、王**、张**及三原告的委托代理人毛**、刘*、被告丽水市城市管理行政执法局的委托代理人程*、林一飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告丽水市城市管理行政执法局于2013年5月9日作出丽执法（开）罚字（2012）第1056号行政处罚决定，认定：2006年3月，浙江省人民政府批准《丽水市城市总体规划（2004-2020）》，确定莲都区行政区域为丽水市城市规划区范围。2009年3月至4月间，被处罚人张**分别与张**、张**签订“房屋买卖合同”（实为宅基地买卖），向张**、张**买入水阁街道里坑村黄弄的荒弃宅基地，加上其岳父王**祖传房产宅基地，与张**一起，将其所属宅基地（与前者张**购入宅基地相连地块）一并建房，在未取得建设工程规划许可证的情况下，利用560.474平方米宅基地建成二层砖墙木结构房共计建筑面积1020.53平方米。其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应予以行政处罚。鉴于房屋拆除后已达到处罚的效果，故不予并处罚款的处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令被处罚人张**、王**、张**在接到决定书之日起15日内自行拆除位于水阁街道里坑村黄弄自然村二层砖墙木结构房屋（建筑面积1020.53平方米）。

被告丽水市城市管理行政执法局向本院提供作出具体行政行为的证据和规范性文件有：1、三原告身份证复印件、户籍证明，待证三原告身份；2、勘验笔录、现场照片，待证原告所建房屋的建筑层次、外观现状；3、测绘报告及相关房屋示意图，待证原告所建房屋的建筑面积1020.53平方米；4、2007年和2011年航拍图各一份，待证航拍当时原告建房位置的地形地貌；5、开发区国土分局和建设规划分局的证明各一份，待证从2008年至2012年9月，两部门未办理过原告建房所在村建房用地审批事项；6、证人张**、张**、汤*、曾*笔录，待证张**当时购买的是宅基地而非房产，以及原告在水阁街道里坑黄弄修建房屋行为的经过及基本情况；7、张**、张**等人修房申请复印件一份，待证该地曾发生过火灾；8、50年代土地房产所有证存根复印件，待证该处曾有王**、张**的祖传房产；9、房产转让合同复印件，待证原告张**具体实施了建设行为；10、相关政府征收土地文件、相关政府拆迁文件、浙政函（2006）37号文件、浙政办函（2009）45号文件，待证原告之间的关系情况，结合本案其他证据，可以证实原告在里杭村建房事实；11、张**、张**、王**谈话笔录，待证三原告虽然都是讲修建房子，但也证明了三原告在里坑村自称买了房屋，但我局认为是买了宅基地，其建房的事实是清楚的；12、立案审批表、案件调查终结报告、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、举证听证申请书、关于指定听证主持人的报告、听证通知书、出席听证通知书、听证笔录、听证报告、丽**（开）罚字（2012）第1056号行政处罚决定书、送达回证、送达照片，待证被告作出的行政处罚决定程序合法；13、《中华人民共和国城乡规划法》、住房和城乡**设部建法（2012）99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，待证被告适用规范性文件正确。

原告质证如下：对证据1无异议；对证据2、3有异议，原告认为只能证明现有房屋的外表和面积并不能证明原告存在建筑的情况；对证据4有异议，原告坚持认为航拍图所能体现的内容是有限的，不能充分反映当时房屋的细节图，仅能起侧面的作用，不能作为直接证据使用；对证据5有异议，该证明与本案不具有关联性，原告进行的是修建行为而不是建房行为；对证据6有异议，被告试图证明原告进行建设的情况，但上述笔录中与事实上房屋的合同转让的内容有矛盾，合同作为双方真实意思表示，可以直接证明原告购买的是房产而不是宅基地，原告是在现有房产的基础上进行的修建是合理的；对证据7、8无异议；对证据9无异议，但该证据无法证明原告方存在建设行为；对证据10有异议，上述文件与本案修缮行为不具关联性；证据11没有提及建房行为，只是提到修缮行为，更能证明原告所主张的是进行修缮行为；对证据12无异议；对证据13有异议，被告存在裁量的自由性，其要求原告自行拆除不符合法律规定。

原告诉称

原告张**、王**、张**诉称，本案所涉房屋系祖传房屋，在土改时期发有土地房产证，且该老宅主体结构一直存在。2009年，原告张**向张**等人购买坐落于水阁街道里坑村黄弄的房屋。因所购房屋与王**、张**的祖传房屋老旧，三原告向村委提起房屋修缮申请后，对案涉房屋进行完整修缮。综上，被告以三原告在荒废宅基地上未批先建行为违反法律规定为由作出处罚决定，属于事实认定错误，处罚决定违背公平合理原则，请求法院依法予以撤销。原告在举证期限内向本院提供的证据有：1、三原告身份证复印件，待证三原告的身份情况；2、丽执法（开）罚字（2012）第1056号行政处罚决定书，待证行政处罚行为的发生；3、丽政复决（2013）28号行政复议决定书，待证本案诉讼已经经过行政复议程序。原告当庭向法庭提供的证据有：赔款证明，待证张**的房屋在1985年时发生过一次火灾，当时获得保险公司赔偿款95元，共造成损失95元，包括床45元、棉被和蚊账各15元等项目。

被告对原告所举证据均无异议。

被告辩称

被告丽水市城市管理行政执法局辩称，1、本案事实认定清楚。根据丽水市测绘中心提取的2007年和2011年黄弄自然村的航拍图及原告提供的1980年和2009年的航拍图，证明1980年期间，该地块确实有房产存在，在1980年至2007年之间，该地块的房屋发生过某种变故，2007年时该地块的房屋已不再存在，而2009年的航拍图上，该地块有了建筑物，说明2007年至2009年之间在该地块上有过建设行为。而丽水经济开发区建设规划管理局和丽水市**发区分局出具证明证实，从2008年至今，从未办理过水阁街道里坑行政村黄弄自然村农民建房审批手续，且张**、张**、汤*、曾*等人的证言证明了原告张**当时购买的是宅基地而非房产以及原告在水阁街道里坑黄弄修建房屋行为的经过及基本情况。故原告的行为属于在荒弃宅基地上未取得建设工程规划许可证的重建行为，而非对房屋的修缮。2、被告作出的拆除决定公平合理。根据《中华人民共和国城乡规划法》、丽水市国土资源局发布的《关于丽水市水阁街道里坑行政村范围内地上附着物（房屋）拆迁的通告》及住房和城乡**设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，案涉房屋所处地块属于政府土地征收范围，原告的建房行为不属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，也不属于不能拆除的情形，故应限期拆除，恢复其建房前的原貌。综上，被告作出的处罚决定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请求法院依法予以维持。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的赔款证明与本案不具有关联性，本院不予采纳；被告提供的证人张**、张**、汤*、曾*笔录、2007年和2011年航拍图及房产转让合同与本案争议内容有一定关联性，其待证事实将结合案情予以分析认定。原告提供的其他证据和被告提供的其他证据形式来源合法，客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信，作为认定本案事实的依据。

本院查明

经审理查明，案涉房屋坐落于丽水市水阁街道里坑村黄弄自然村，原告张**、王**在该处曾有祖传房产，土改时办有土地房产所有证。2006年3月，浙江省人民政府批准《丽水市城市总体规划（2004-2020）》，确定莲都区行政区域为丽水市城市规划区范围。2009年3月12日，原告张**、张**以案涉房屋屋顶损毁、梁*折断、墙壁坍塌为由，向里坑村委会申请修复案涉房屋。但其至今未向相关部门办理案涉地块的建房及用地审批。2009年3月至4月期间，原告张**分别与张**、张**等人签订《房屋转让合同》。2009年上半年，原告张**、王**、张**在未取得建设工程规划许可证的情况下，在案涉地块上对房屋的房梁、房柱等主体结构进行更换，形成二层砖墙木结构房屋共计建筑面积1020.53平方米。2011年3月21日，丽水市国土资源局发布《关于丽水市水阁街道里坑行政村范围内地上附着物（房屋）拆迁的通告》，将案涉地块纳入政府征收土地范围。2013年5月9日，被告以原告张**、王**、张**为被处罚人作出丽执法（开）罚字（2012）第1056号行政处罚决定。原告不服，向丽水市人民政府提起行政复议。2013年8月29日，丽水市人民政府作出了维持的复议决定。原告不服，提起行政诉讼。

本院认为

本院认为，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。被告丽水市城市管理行政执法局享有对其辖区内未取得建设工程规划许可的违法建设行为进行行政处罚的权力。本案原、被告对丽水市水阁街道里坑村黄弄自然村的1020.53平方米砖墙木结构房屋系整体房屋经修缮形成还是对荒废宅基地的重建形成，存有较大争议。本院认为，原告张**与张**、张**等人签订的《房屋转让合同》的性质是房屋买卖还是宅基地买卖，不属于本案的审查范围；即使案涉房屋系整体房屋经修缮形成，但是原告张**、王**、张**在未取得建设工程规划许可的前提下即对房屋的房梁、房柱等主体结构进行更换的行为也违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定。因案涉地块位于政府征迁范围，属于无法采取改正措施消除影响的情形，被告根据《城乡规划法》第六十四条的规定作出限期拆除的行政处罚决定并无不妥。原告诉请撤销的理由不能成立，本院不予支持。根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告要求撤销被告作出的丽执法（开）罚字（2012）第1056号行政处罚决定的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院。

裁判日期

二〇一三年十二月六日