古**与马鞍山市花山区人民政府行政登记一案二审行政判决书

审理经过

古正春因诉马鞍山市花山区人民政府（以下简称花山区政府）土地行政登记一案，不服马鞍**民法院于2012年11月27日作出的（2012）马行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年2月21日公开开庭审理了本案。上诉人古正春的委托代理人古海燕，被上诉人花山区政府的委托代理人林**、卢节来到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

古正春向一审法院起诉称：根据1994年马鞍山市原向山区慈湖乡人民政府提出的“筑巢引凤”发展计划，经依法批准，原告于2001年取得向集建（2001）字第026号《集体土地建设用地使用证》。现因房屋拆迁，为达到降低成本的目的，被告作出《关于注销〈集体土地建设用地使用证〉的通知》，撤销涉案土地使用证。该行政行为超越法定职权，程序违法，适用法律错误，违反了信赖保护原则，请求撤销被告作出的该注销通知。

一审法院查明

一审法院查明：1994年，马鞍山市原向山区慈湖乡人民政府提出“筑巢引凤”发展计划。慈湖乡高**规划管理局的批准许可，将位于马鞍山市原向山区慈湖乡高潮村花果山东侧21.50亩农村集体土地规划用于建设农民住宅。1995年开始，高潮村委会在该土地上相继建成了一批住宅。1999年9月5日，城镇居民古正春与高**公司施工二队签订购房协议，购买上述住宅中的一套，建筑面积为173平方米，总价款为11.3万元，古正春交付了购房款并实际取得房屋。协议还约定由高潮村委会统一办理有关房产手续。2001年3月，古正春领取了原向山区人民政府颁发的向集建（2001）字第026号《集体土地建设用地使用证》，后该房屋所在地划归马鞍山市金家庄区管辖。2012年2月14日，马鞍山市金家庄区人民政府根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条第一款之规定，认定古正春户不符合集体土地建设用地使用权发证条件，作出《关于注销〈集体土地建设用地使用证〉的通知》。古正春不服，向马鞍山市人民政府申请行政复议。2012年6月14日，马鞍山市人民政府作出马**〔2012〕34号行政复议决定，维持原金家庄区人民政府作出的该通知。2012年9月25日，马鞍**民法院作出（2012）马*三终字第00097号民事判决，认定慈湖**民委员会与古正春之间买卖涉案房屋的行为无效。

一审法院认为

一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《国**公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2001年，原向山区人民政府为城镇居民古正春颁发集体土地建设用地使用证，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的禁止性规定及相关政策。根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条规定，花山区政府（原金家庄区人民政府）发现原向山区人民政府错误发证后，有权依法启动行政纠错程序。其注销古正春集体土地建设用地使用证的自我纠正行为，未超越法定职权，适用法律正确。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回古正春的诉讼请求。

上诉人诉称

古正春上诉称：1、违反《土地管理法》第六十三条的主体不是上诉人，是高潮村民委员会取得的土地，委托其下属单位高潮建**司施工队建好房屋后卖给上诉人的，上诉人是受骗者和合法权益的受害者。六十三条是针对私自购买农民住宅而不是针对上诉人的。2、上诉人购买的是集体经济组织修建的住宅，并统一办理了土地证、房产证等相关证件，上诉人买的不是这块地，而是地上房屋。3、上诉人没有采取任何隐瞒事实等非法手段骗取登记，上诉人当时买房时就是城镇居民，而且本小区28户业主购买房屋时有24户是城镇居民，上诉人的《集体土地建设使用证》也是由高潮村根据购房协议条款统一办理的，应由高潮村委会承担全部责任。如果没有对办理土地登记的机关及其工作人员认定存在过错并追究相关责任，本案亦无土地登记机关责任导致土地登记不当的情形。4、《土地管理法》第十一条一款规定，县级人民政府或者市级人民政府才有撤销土地证的权利，区级人民政府不能混同于县级人民政府。上诉人的土地证发证单位是原向山区土地管理局，现已改制变成了市国土资源局的区分局，不具有独立法人主体资格。所以注销通知中“限你户自收到本通知之日起三日内到马鞍山**家庄分局办理《集体土地建设使用证》的注销手续”是错误的。5、1994年为发展经济，当地政府提出“筑巢引凤”，正是基于对各级政府的信任，上诉人才购买了该房屋，相应的审批手续、产权证照俱全。但是，十余年后的今天，为了在同一地块修建另外一个标志性工程，当年所颁发的证件统统可以随意注销、撤销，违反了信赖保护原则。请求撤销被上诉人作出的《关于注销；的通知》。

被上诉人辩称

花山区政府在庭审中辩称：上诉人属于城镇居民，而涉案房屋属于集体土地上的农民住房，依法律规定，上诉人不能取得涉案房屋的土地使用证。其取得集体土地使用证属于土地登记错误，故被上诉人应依法注销错误的土地登记行为。请求维持一审法院判决。

一审被告花山区政府向一审法院提举的证据有：1、古**身份证复印件、户口本复印件、常住人口登记表复印件各一份，证明古**的户籍信息情况；2、《购房协议书》及收款收据复印件各一份，证明古**购买案涉房屋的事实；3、《集体土地建设用地使用证》复印件一份，证明案涉房屋土地证错发的事实；4、注销用地使用证通知复印件一份，证明被告依法注销古**集体土地建设用地使用证的事实。

一审原告古正春向一审法院提交的证据有：1、向集建（2001）字第026号《集体土地建设用地使用证》、《关于注销〈集体土地建设用地使用证〉的通知》复印件各一份，证明古正春拥有该证的真实性及收到注销通知的事实；2、涉案房屋所属地块现状照片六张，证明古正春户房屋位于花果山公园施工现场的事实；3、涉案房屋邻居张*的限期搬迁让房通知单的照片一张，证明拆迁的事实；4、涉案房屋部分住户拆迁现场照片（含本人隔壁房屋拆迁现场），证明拆迁的事实；5、马鞍山市土地局关于本地块（原金家庄区慈湖乡高潮村眠牛地块）的情况说明和马土招2003－5号地块的情况说明复印件一份，证明古正春房屋所属地块确属被拆迁范围内，拆迁事实明确；6、涉案房屋购房协议复印件一份，证明古正春从集体经济组织高潮村下属单位高潮建**司施工二队购买房屋，且土地证及房产证均由高潮村统一办理；7、购房收据复印件一份，证明古正春是善意取得，是正常的履行要约及支付对价；8、情况说明复印件一份，证明高潮村民委员会集体经济组织委托高潮建**司施工二队向原告出售，并负责办理购房手续的事实；9、谈话笔录复印件一份，证明本案由高**员会承担百分之百的责任；10、与古正春同一小区的邻居陈*与高潮**员会签署的商品房购买协议，证明慈湖乡高潮**员会对社会公开以商品房的名义出售房屋的事实。

本院查明

上述证据材料均已随案移送本院。二审中，各方当事人的质证意见与一审无异。经审查，一审法院对相关证据的审核认定基本符合法律规定，但一审判决对本案被诉具体行政行为内容的表述有误。原马鞍山市金家庄区人民政府仅通知古正春到国土资源部门办理其向集建（2001）字第026号《集体土地建设用地使用证》注销手续，逾期不办的，将登报公告作废。一审判决称原马鞍山市金家庄区人民政府注销了古正春该集体土地建设用地使用证不准确，本院依法予以纠正。对一审法院查明的本案其他事实本院依法予以确认。

本院另查明：2001年7月1日，马鞍山市向山区被撤销，该区慈湖乡划归金家庄区管辖。2012年9月8日，马鞍山市金家庄区和花山区合并成立新的花山区。

本院认为

本院认为：根据当事人的诉辩情况，结合对被诉具体行政行为的全面审查，本案的争议焦点有三：其一，原马鞍山市向山区人民政府为古正春购买的涉案房屋颁发集体土地建设用地使用证的行为是否合法；其二，原马鞍山市金家庄区人民政府是否有权通知古正春办理涉案土地证书注销手续；其三，原马鞍山市金家庄区人民政府通知古正春办理涉案土地证书注销手续是否侵犯了古正春的合法权益。

关于第一个争议焦点。本院认为：十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。为此，国家实行严格的土地用途管制制度。农村集体土地除经依法批准兴办乡镇企业、建设乡村公共设施和公益事业、建设本村村民居住的住宅外，不得用于非农业建设。1997年4月15日，中**央、**务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，该《通知》规定：“除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设”。1999年5月6日，**务院办公厅印发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，再次强调：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。慈**村委会虽经批准在本村集体土地上建设房屋，但该房屋只能作为本村农民的住宅，依法不得向城市居民销售。古正春系城市居民，并非高潮村村民，故高潮村委会与古正春之间买卖集体土地上房屋的行为违反了上述规定，原马鞍山市向山区人民政府为古正春购买的该房屋颁发集体土地建设用地使用证明显不合法。

关于第二个争议焦点。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款的规定，集体土地建设用地使用权登记、核发证书的机关为县级人民政府。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府属于同一级政府，故原马鞍山市金家庄区（现花山区）人民政府属于县级人民政府，系法定的集体土地建设用地使用权登记机关。根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条第一款的规定，土地登记申请人采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的，或者因土地登记机关责任导致土地登记不当的，土地登记机关应当书面通知土地证书持有人在规定期限内办理土地证书更改、更换或者注销手续；土地证书持有人逾期不办理的，由土地登记机关公告原土地证书作废。古*春持有的涉案土地证书系原马鞍山市向山区人民政府登记颁发，因行政区划调整，涉案房屋所在地划归原马鞍山市金家庄区管辖，原马鞍山市金家庄区人民政府发现原马鞍山市向山区人民政府为古*春登记颁发涉案土地证书错误，有权通知古*春办理该土地证书注销手续。

关于第三个争议焦点。本院认为：土地登记只是对当事人已有土地权属的一种确认和公示，并非行政许可或者赋予当事人土地权属。古正春购买高潮村集体土地上的房屋在前，原马鞍山市向山区人民政府为其办理土地登记并颁发涉案土地证书在后，其并非基于对原马鞍山市向山区人民政府土地登记行为的信赖而购买涉案房屋、取得涉案土地使用权，故其关于原马鞍山市金家庄区人民政府通知其办理涉案土地证书注销手续侵犯其信赖利益的上诉理由不能成立。根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条第一款的规定，土地登记违法或者不当的，不论是土地登记申请人的责任还是土地登记机关的责任，土地登记机关均有权通知土地证书持有人办理更改、更换或者注销手续。故古正春关于其涉案房屋系高潮村委会建设销售，涉案土地证书系高潮村委会统一办理，其本人并未违法，原马鞍山市金家庄区人民政府不应通知注销其土地证书的理由亦不能成立。至于古正春相关损失问题，马鞍**民法院作出的（2012）马民三终字第00097号判决中，已告知其可依法主张赔偿，予以救济，该损失与原金家庄区人民政府作出的注销土地证通知行为并无关联。

综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人古正春的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人古**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二0一三年三月五日