陈**、林伟标与福**土资源局建设项目用地预审二审行政裁定书

审理经过

上诉人陈**、林**因诉被上诉人福州市国土资源局建设项目用地预审一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第131号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年2月26日对本案进行了书面调查。上诉人陈**及其委托代理人陈**，上诉人林**，被上诉人福州市国土资源局的委托代理人刘晨璐到庭接受调查。本案现已审理终结。

一审法院认为

一审法院认为，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，福州**源局作出的榕国土资预（2013）0034号《建设项目用地预审意见书》，仅是对建设用地单位福州市城乡建设福**公司依照国土资源部《建设项目用地预审管理办法》的规定提交的建设项目用地预审申请所作的预审审查，系行政许可的阶段性行为，属于内部行政行为和不成熟行为，不属于行政审判权限范围。该行为未对行政相对人设立权利义务，也未对陈**、林**的权利义务产生实际影响，因此，陈**、林**与被诉预审意见之间没有直接的法律上的利害关系，其提起诉讼不符合《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，陈**、林**不具备原告的诉讼主体资格。综上，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定如下：驳回原告陈**、林**的起诉。

上诉人诉称

上诉人陈**、林**不服一审裁定，向本院提起上诉称：1、一审法院裁定认为被上诉人作出的预审意见的具体行政行为与上诉人没有法律上的利害关系从而裁定驳回起诉没有事实根据。预审意见文件批准的所谓“梅*支路二道路工程项目”位于梅*马坑生产队地块。被上诉人作出的预审意见行为所涉地块包括了上诉人房屋所属土地。被上诉人作出的预审意见将会导致上诉人房屋被拆除，房屋所属地块将被占用建设，会直接侵害上诉人的房屋所有权和宅基地使用权，与上诉人有直接的利害关系。2、一审法院适用法律错误，被上诉人的预审意见行为属于将对上诉人的权利义务产生实际影响的具体行政行为。被上诉人作出的预审意见是针对包括上诉人房屋所属地块在内的区域进行改造的审查行为，正是因为被上诉人作出预审意见之后，建设单位才可能取得了后续征收并占用包括上诉人房屋所属地块在内的土地使用权。虽然被上诉人的上述行为不能直接导致拆迁发生，却是拆迁发生的前置程序，也是本案中必然产生的法律后果。3、上诉人的起诉符合起诉条件，依法应当予以受理。虽然本案上诉人不是预审意见的行政相对人；但其作为具有切实利害关系的行政行为利害关系人，上诉人的起诉完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的受理条件。上诉人于2014年6月27日向法院起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，一审法院应当对本案依法受理并进行实体审理。上诉人请求：1、依法撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人福州市国土资源局答辩称：1、本案被诉行为对当事人的权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条的规定，本案被诉的建设项目用地预审是土地行政主管部门在可行性研究阶段对建设项目设计的土地利用事项进行的审查。在取得用地预审意见书后，建设用地单位还需取得一系列的批准文件，并提出用地的申请。只有当用地申请经土地行政主管部门审查并报政府审批后，方可用地。因此，建设项目用地预审文件仅仅是土地行政主管部门在审批建设用地过程中的环节之一，建设用地单位在建设项目取得用地预审文件之后，能否取得用地审批尚处于不确定状态。该阶段性行为尚未对原告的权利、义务尚未产生实际影响，不具有可诉性。2、答辩人于2013年4月15日收到了福州市**总公司提交的建设项目用地预审申请资料，同日作出了受理单。经过审查核对，该地块符合预审条件，故答辩人于2013年4月19日作出了《建设项目用地预审意见书》并送达了福州市**总公司。答辩人作出的《建设项目用地预审意见书》符合法律规定。被上诉人请求：驳回上诉，维持原裁定。

本院认为

本院认为，被上诉人福州市国土资源局作出的榕国土资预（2013）0034号《建设项目用地预审意见书》，系依照《建设项目用地预审管理办法》的规定对建设用地单位福州市城乡建设福**公司提交的建设项目用地预审申请所作的预审审查，该行政行为系行政许可的阶段性行为，对行政相对人不产生独立的、最终的行政法律效果。因此，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”，本案被诉《建设项目用地预审意见书》不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人陈**、林*标的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。

综上，一审裁定适用法律正确，应予以维持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年三月十六日