郭**与济南高新**理委员会二审行政裁定书

审理经过

郭**诉济南高新**理委员会（以下简称高新区管委会）房屋建筑竣工验收备案一案，济南**民法院于2014年11月4日作出（2014）济行初字第138号行政裁定。一审原告郭**不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭书面进行了审理。本案现已审理终结。

本案行政争议形成过程如下：

高新区管委会于2013年6月28日向“建设单位”山东中**限公司就“中海奥龙观邸69号楼”颁发加盖“济南高新**理委员会建设局工程竣工备案专用章”的13-06-101号《房屋建筑竣工验收备案单》一份，该备案单在“备案意见”一栏载明：“该工程竣工备案文件已于年月日收讫，经审查文件齐全，符合法定程序，予以竣工验收备案”。郭**不服该备案单，诉至一审法院。

一审原告诉称

一审原告郭**起诉称：2012年9月4日，郭**与山东中**限公司（以下简称中**公司）签订购房合同，约定交房时间为2013年6月30日前，交付条件为“该商品房取得开发项目分期综合验收备案证明。”2013年6月28日，中**公司以此约定为由拒绝郭**先验房再交房的要求。郭**无奈收房后即发现涉案房产存在多处明显质量问题和隐患，后不断报修、投诉多次，时至今日仍未获解决。鉴于中**公司交付的同地块房产普遍存在类同质量问题，屡遭投诉已是不争事实。郭**要求中**公司和高新区管委会分别提交和公开涉案房产项目的工程竣工验收报告、监理质量评估报告和工程质量报告，未果。经郭**查证，高新区管委会及其委托的工程质量监督单位对涉案项目未依职权进行合法合规的监督管理，也未对备案单所依据的备案文件的全面性、真实性进行认真审查。请求法院判决撤销高新区管委会作出的13-06-101号《房屋建筑竣工验收备案单》。

一审法院认为

一审法院认为：《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。《建设工程质量管理条例》（以下简称《质量管理条例》）第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收”。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。从上述规定可以看出，进行竣工验收备案的前提是建设单位组织竣工验收，竣工验收之后建设单位将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件报备案机关。备案机关对于建设单位报送的竣工验收备案文件，仅需验证文件是否齐全，并没有对相关文件进行实质审查的义务，从备案文件的种类来看，规划、公安消防、环保等部门准许使用的文件，并非建设主管部门的职权范*，其亦没有职权进行审查。因此，建设工程竣工验收备案行为既非行政确认行为，亦非行政许可行为，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（一）项之规定，裁定驳回原告郭**的起诉。

一审原告郭**不服一审法院裁定，上诉称：（一）上诉人认为且有充分证据证明备案行为侵犯了上诉人的人身权和财产权，本案理应属于行政诉讼受案范围。（二）一审法院裁定认定被诉备案行为是对行政相对人权利义务不产生实际影响的行为事实不清，法律依据不足。《质量管理条例》第四十九条赋予建设行政主管部门对备案行为的行政处分权，必然对建设单位和其他责任单位的权利义务产生实际影响。根据《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》第八条“房屋登记部门在进行房屋登记时，应查验开发项目竣工综合验收备案手续，查验《山东省建设工程档案合格证》。凡未经竣工综合验收备案，未取得建设工程档案合格证的项目，房产登记部门不予受理”的规定，备案行为对行政相对人的权利义务会产生行政法上的拘束力，产生实际影响。房地产企业取得被上诉人出具的备案单才具备交付房屋的合法性，备案行为会对房地产企业交房、违约责任以及对购房者的相关权益产生实际影响。（三）上诉人权利义务受到实际影响的事实与本案被诉的备案行为之间存在明显的因果关系。被诉备案行为作为被上诉人对建设工程的质量监督行为全方位、全过程监督管理的最后一道程序，对上诉人及房地产企业的权利均有实际影响。（四）一审法院审判程序违法。一审法院不协助调查取证、不受理上诉人证据，不进行质证，未将主要答辩意见写入裁定书，属于程序违法。

被上诉人辩称

被上诉人高新区管委会未提交书面答辩意见。

各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。

本院认为

本院认为：

《质量管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”《备案管理办法》第三条规定：“**务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作”。第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”第九条规定：“建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款”。第十一条规定：“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。从上述规定可以看出，建设行政主管部门具有对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理，并对建设单位的工程竣工验收报告及相关认可文件、准许使用文件进行备案的法定职权。法律法规设立竣工验收备案行为制度的目的即是加强房屋建筑质量的监管，如果建设行政主管部门不依法进行竣工验收备案，会在房屋建筑质量的监管方面留下隐患。在竣工验收备案行为中，建设行政主管部门并非是简单地接受建设单位向其报送的相关房屋竣工验收资料，还要对备案资料进行审查，如发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，备案机关将“责令停止使用，重新组织竣工验收”。如果建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，备案机关将责令停止使用，重新组织竣工验收并处以罚款，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。竣工验收备案行为是建设行政主管部门对建设工程竣工验收合格这一事实予以确认的行为，该行为无论是对房地产企业还是对购房者均产生行政法上的拘束力，能够对包括上诉人在内的购房者的权利义务产生实质性的影响。因此，上诉人郭**对13-06-101号《房屋建筑竣工验收备案单》提起本案诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围。一审法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误，依法应予纠正。

综上，一审法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回上诉人郭**的起诉属于适用法律错误，依法应予纠正。上诉人郭**的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销济南**民法院作出的（2014）济行初字第138号行政裁定；

二、本案由济南**民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年五月十二日