嘉祥县大张楼镇新营村第九村民小组与嘉祥县人民政府不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

嘉祥县大张楼镇新营村第九村民小组（以下简称第九村民小组）诉嘉祥县人民政府不履行土地行政处理法定职责一案，济宁**民法院于2014年4月4日作出（2014）济行初字第11号行政判决。一审被告嘉祥县人民政府不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人嘉祥县人民政府的委托代理人贾**，被上诉人第九村民小组的委托代理人王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院查明：涉案土地原为嘉祥县大张楼镇新营村（以下简称新营村）村民的宅*地。1997年，第三人嘉祥县**村民委员会（以下简称新**委会）拟进行市场开发，将涉案土地上的所有房屋拆除，村民宅*调整至他处，拆除住房后的宅*地全部收归村集体用于开发市场，并于1998年建立了台账，形成了集资开发市场方案。因原告第九村民小组和嘉祥县大张楼镇新营村第十村民小组（以下简称第十村民小组）部分村民住宅有交叉，第九村民小组与第十村民小组在宅*拆除丈量过程中进行了部分调整。后因新**委会集资开发市场方案未得到落实，新**委会于2005年将已收归村集体的土地返还给各组自行搞市场开发。原告要求按照与第十村民小组调整后的土地进行返还，而第十村民小组要求按宅*地原状返还，形成土地权属纠纷，导致九、十村民小组未能实施市场开发（其余小组现已开发完毕）。原告认为新**委会未能将土地返还给第九村民小组，于2008年5月21日以新**委会为被告向嘉祥县人民法院提起民事侵权诉讼，嘉祥县人民法院认为原告与新**委会之间的土地争议不属于法院受理民事诉讼的范围，于2008年10月10日作出（2008）嘉*初字第631号民事裁定书，驳回了原告对新**委会的起诉。原告不服，向一审法院提起上诉，一审法院于2009年2月23日作出（2009）济*五终字第21号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。之后原告多次上访，土地权属纠纷迟迟未得到解决。2011年4月27日，原告向被告嘉祥县大张楼镇人民政府（以下简称镇政府）提交了《行政处理申请书》，要求镇政府对原告与第三人之间的土地权属纠纷作出处理决定，镇政府以无权处理为由没有作出处理决定。原告认为镇政府不作出处理决定属于行政不作为，向法院提起行政诉讼，请求依法判令被告镇政府履行法定职责，对原告与第三人之间的土地权属纠纷作出处理决定。汶**民法院于2013年7月11日作出了（2013）汶行初字第5号行政判决书，认为村民小组作为土地权属的主体，属于单位主体，单位之间的土地所有权和使用权争议，应由县级以上人民政府处理，判决驳回了原告的诉讼请求。原告对（2013）汶行初字第5号行政判决书未提出上诉。2012年12月19日，原告以邮寄的方式向被告提交了《新营市场内土地行政处理申请书》，请求被告依法确认大张楼镇新营农贸市场范围内的土地7.713亩为原告所有。因被告对原告的申请未予处理，原告诉至本院。另查明，第九村民小组现共有78户村民。

一审法院认为

一审法院认为：本案是由第九村民小组58户村民代表以第九村民小组的名义提起的诉讼，虽未有小组组长的授权、签字，但根据《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第二条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，第九村民小组现共有78户，58户占小组总户数的74%，58户村民代表可以以第九村民小组的名义提起诉讼，原告诉讼主体适格。原告于2012年12月19日以邮寄的方式向被告提交了《新营市场内土地行政处理申请书》，于2014年1月7日向本院提起行政诉讼，未超过两年的起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理”。村民小组作为土地权属的主体，属于单位主体，而非个人主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。被告具有对“原告村民小组与第三人新**委会及第十村民小组之间的土地权属纠纷作出处理决定”的法定职权，因此，原告要求被告履行“对原告第九村民小组与第三人新**委会之间的土地权属纠纷作出处理决定”的法定职责，于法有据，应予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决被告嘉祥县人民政府应于本判决生效后五日内开始对原告的申请事项履行土地权属争议调查处理法定职责。案件受理费50元由被告嘉祥县人民政府负担。

上诉人诉称

嘉祥县人民政府不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，对本案改判或发回重审；案件诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1、根据汶上县人民法院（2013）汶行初字第5号行政判决认定的事实，被上诉人与新**委会之间是合作开发农贸市场纠纷，也就是在农贸市场开发前与开发后新营村各生产小组的土地产权非常清晰，不存在任何争议，即被上诉人所谓的土地争议不存在。退一步讲，如果被上诉人认为新**委会未返还其土地，应当是土地侵权纠纷，是法院民事案件受理的范围，并且被上诉人与新**委会都是自我管理、民主决策的自治组织，对其内部自治事务，上诉人无权处理。2、被上诉人是否具有诉讼主体资格以及该诉讼是否为村小组58户村民的真实意思表示，被上诉人应当举证。一审法院以58户身份证复印件及委托人名单，认定被上诉人起诉是58户村民的真实意思表示是错误的。

被上诉人辩称

被上诉人第九村民小组答辩称：1、根据生效的法律文书认定的事实能够证明本案的纠纷是土地权属纠纷。2、根据《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，第九村民小组58户村民以小组名义维权，符合规定。

一审第三人新营村委会未到庭应诉，未提交书面意见。

二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、被上诉人是否具有原告诉讼主体资格；2、被上诉人申请的事项是否属于上诉人的法定职责；3、一审法院判决上诉人履行土地权属争议调查处理法定职责是否正确。

针对第一个审理重点，上诉人认为，一审时被上诉人提供的授权委托书、村民签名名单、身份证复印件，三份证据是割裂的，名单上没有记载授权的范围、事项，不排除被上诉人以名义骗取村民的签名；假如没有骗取行为，也是被上诉人单方面授权的证据，必须得有第三方的见证，证明这是村民的真实意思表示；如果真是村民的真实意思表示，在无第三方见证的情况下，一审法院应传唤授权委托的村民说明其真实意思。被上诉人认为，有村民的签字、捺印和身份证复印件，体现了被上诉人维权的真实意思表示。

针对第二个审理重点，上诉人认为，通过本案一审及汶上县人民法院查明的事实，新**委会为建设农贸市场，对各小组土地进行了整合。从事实上说，不存在争议的问题。如被上诉人认为应当返还，可以要求解除农贸市场开发合同，予以返还。如被上诉人认为应按台账开发，应起诉村委会，要求继续履行开发合同。本案不存在争议事实，作为县政府无权处理。被上诉人的争议实际是和第十村民小组有土地交叉，如审理本案，可能涉及到第十村民小组利害关系。处理本案应在被上诉人的申请书中注明第十村民小组。实际上被上诉人和村委会没有争议。被上诉人认为，30多亩地荒废了16年，该谁解决。这个问题的性质，嘉**民法院、汶上县人民法院、镇政府、济宁市政府复核决定都认定是土地权属纠纷，且有生效的法律文书，这个事实不容质疑。

针对第三个审理重点，上诉人认为，一审判决书记载“原告要求按照与第十村民小组调整后的土地返还，第十村民小组要求按原宅基地返还”，所以本案应列第十村民小组为第三人。一审审判程序存在问题，判决不正确。被上诉人认为，其与第十村民小组没有权属纠纷。

本院查明

各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院认为

本院认为：

《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，被上诉人提交了58户村民的身份证复印件以及签名，58户村民占小组总户数的74%，该58户村民的代表以第九村民小组的名义提起诉讼，具有本案的原告诉讼主体资格。上诉人对其提出的关于被上诉人骗取村民的签名、需第三方见证村民真实意思表示等理由未提交相应的证据及依据，本院不予支持。

根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”据此，上诉人具有对“原告村民小组与第三人新**委会及第十村民小组之间的土地权属纠纷作出处理决定”的法定职权。因此，被上诉人要求上诉人履行“对原告第九村民小组与第三人新**委会之间的土地权属纠纷作出处理决定”的法定职责，于法有据，应予支持。本案因被上诉人要求新**委会按照其与第十村民小组调整后的土地进行返还，进而形成土地权属纠纷，上诉人以被上诉人与和新**委会没有争议为由，主张其不具有“对原告第九村民小组与第三人新**委会之间的土地权属纠纷作出处理决定”的法定职责，不符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定。

上诉人主张本案应列第十村民小组为利害关系人的问题，因本案被上诉人所主张的争议是其与新**委会之间的纠纷，一审法院未将第十村民小组列为第三人，并无不当，上诉人的该项主张亦不能成立。

综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人嘉祥县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人嘉祥县人民政府承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年九月二十八日