陈**等与济南市人民政府行政征收一审行政判决书

审理经过

原告陈**等四人不服被告济南市人民政府（以下简称市政府）济征告字（2014）9号房屋征收决定公告，于2015年2月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理，并向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月11日公开开庭审理了本案。原告陈**、康**、贾**、李*，被告市政府的委托代理人温*、吴**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2014年9月11日，被告市政府作出济征告字（2014）9号房屋征收决定公告，内容是：市政府已作出济征字（2014）9号房屋征收决定，决定征收华山片区改造项目国有土地上的房屋，范围为将军路以东，小清河以北，小清河以西，济青高速（北线）以南。决定只限于以上范围中的国有土地。补偿按《华山片区改造项目房屋征收补偿方案》执行。

被告市政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：

1、济**（2014）9号《房屋征收决定公告》及其附件《华山片区改造项目房屋征收补偿方案》；

2、济南市国土资源局济国土资函（2013）430号《关于对市城乡建设委员会济建征函（2013）56号文件的复函》，证明涉案项目符合土地利用总体规划；

3、济南市发展和改革委员会济发改投资函（2013）46号《关于济南滨河**有限公司华山片区改造项目国有土地上房屋征收项目的初审意见》，证明涉案项目已纳入国民经济与社会发展规划；

4、济南市规划局济规直三管函（2013）89号《关于市城乡建设委员会关于华山片区改造项目是否符合规划要求的征询意见函的复函》，证明涉案项目符合城乡和专项规划；

5、济南市发展和改革委员会济发改综合（2014）216号《关于下达济南市2014年国民经济和社会发展计划的通知》，证明涉案项目列入国民经济和社会发展年度计划；

6、济南**委员会济建征冻字（2013）18号《关于华山片区改造项目房屋征收的冻结通知》、摸底调查登记及公示资料；

7、选定华山片区改造项目被征收人代表通知、公示被征收人代表及公示资料；

8、济南市城市建设项目审批小组办公室（2014）专题联络3号《房屋征收与补偿工作专题联络员会议纪要》、《华山片区改造项目房屋征收补偿方案》论证意见、《华山片区改造项目房屋征收补偿方案》及公示资料；

9、《关于选定华山片区改造项目参加听证会的被征收人代表通知》及代表公示、《房屋征收补偿方案听证通告》、《华山片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见、召开听证会情况及方案修改情况的公告》及公示资料；

10、《社会稳定风险评估报告》；

11、《华山片区改造项目房屋征收费用预算报告》、《费用概算表》、济南**委员会《关于办理房屋征收补偿资金到位手续的告知函》、资金往来票据。该项目征收补偿费用43293万元，货币补偿费按征收补偿费用的10%计算。缴存资金46000万元。

12、市建设审批小组（2014）征收3号《会议纪要》，会议决定作出济征字（2014）9号房屋征收决定，征收决定公告的相关资料；

13、山东省人民政府鲁*复决字（2014）677号《行政复议决定书》；

14、法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二、三、四、五条，第八至十六条；《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二、三、四条，第七至十九条。

原告诉称

原告陈**、康**、贾**、李*起诉称，一、被告作出的（2014）9号“房屋征收决定公告”及“房屋征收补偿方案”，其依据的是济南市国土资源局济国土资函（2013）430号、济南市发展和改革委员会济发改投资函（2013）46号、济南市规划局济规直三管函（2013）89号。以上三个部门所作出的华山片区改造项目规划用地总面积约为1460公顷，其中国有土地约1834亩。三部门所作出的土地规划面积超出其法律赋予的职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由**务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报经**务院备案。征收农用土地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。”原告在2014年9月27日以政府信息公开的方式向山东省人民政府办公厅申请公开华山片区改造项目用地审批情况，山东省人民政府办公厅作出（2014）第129号告知，告知原告向山东省国土资源厅查询。后经向山东省国土资源厅请求信息公开，其公开了鲁**（2013）1459号批复，该批复载明，山东省人民政府同意批准征收济南市历城区上列建设用地64.6349公顷。显然截至2013年12月31日，省政府只批准征收64.6349公顷建设用地。故被告超越职权作出占用1460公顷的土地的行政行为无效。二、济南市发展和改革委员会济发改投资函（2013）46号文件，是针对济南滨**有限公司华山片区改造项目国有土地上房屋征收项目的初审意见，其中载明：“济南滨**有限公司提报的华山片区改造项目规划用地总面积约为1460公顷。其中国有土地约1834亩。”可见项目报批的主体为济南滨**有限公司，报批和征收的主体不符。三、（2014）9号“房屋征收决定公告”及“房屋征收补偿方案”，是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）和《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《办法》）之规定作出的征收。征收是以公共事业和旧城区改建为目的的征收，但是济南市规划局所规划原告的土地历城国用［96］字第0647003号上的土地，却为商业用地和居住用地。故不应适用《条例》与《办法》的相关规定。本次征收改变了原有的公用事业国有征收的实质性质和用途，实质为商业开发的行为，不符合法律的规定，应予以撤销。四、征收安置地点不符合就近安置回迁政策，损害了居民利益。被征收土地作为公益项目，济南规划局规划为商住两用土地，政府拆迁安置不应忽视被拆迁居民这一弱势群体。原告现在所居住的位置为新五类二区域，拆迁方案却强行将原告安置在六类区域，不符合现行回迁安置政策。《条例》第21条和《办法》第22条都规定：因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建房屋地段进行房屋产权交换的，房屋征收部门应当提供住房改建地段或者就近地段的房屋。原告要求就近地段回迁安置。原告所使用土地使用权证范围内的国有土地约为150亩。其中约10%规划为商业娱乐用地，90%规划为住宅用地。规划建设商品住房20余座。却不安置在该土地有使用权的原告，将原告由现在居住的五类区域安置到距离居住地三四公里之外的六类地区，明显违反上述就近安置规定。五、本次征收补偿方案公示的“华山片区改造项目被征收房屋价格评估结果”和“产权调换房屋初步评估结果”，违反《条例》第2条、第19条，《办法》第24条，《国有土地上房屋征收评估办法》第13条第二款、第30条的规定。征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。根据立法精神，对被征收房屋的补偿，应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋征收后居住条件、生活质量不降低为宜。本案中，其评估价格明显低于原告就近新建普通商品住宅的市场价格，对被征收房屋的补偿价格也明显低于被征收人的出资购买价格，故应按照新建普通商品住宅的市场价格重新评估。另外专家鉴定委员会的价格鉴定程序违法：专家委员会组成人员由济南市各个房地产评估机构的人员组成并隶属于济南**委员会领导。对其鉴定结果没有自主权，有失公平公正。专家委员会的组成人员所在单位的主要业务来源于济南市征收补偿评估业务，对济南市负责征收的评估机构依赖性很强，其鉴定结果受征收部门的影响较大，损害了被征收人的权益。本次专家鉴定委员会的鉴定过程违法：受理鉴定申请后，受理通知书应直接送达申请人，而鉴定机构却由征收部门送达受理通知；鉴定过程中征收部门人员陪同到现场，鉴定人员去征收现场办公室协商决定；鉴定结果也是由征收部门送达。综上所述，被告作出的济征告字（2014）9号房屋征收决定公告违法，诉讼请求：确认被告于2014年9月11日作出的济征告字（2014）9号房屋征收决定公告违法，并予以撤销；本案诉讼费用由被告承担。

原告陈**等向本院提交了以下证据：

1、山东省人民政府鲁*复决字（2014）677号行政复议决定书，维持了被告作出的济征告字（2014）9号房屋征收决定；

2、山东省国土资源厅《政府信息公开申请答复意见书》；

3、山东省人民政府办公厅（2014）第129号《政府信息公开告知书》；

4、鲁**（2013）1459号《关于济南市历城区2013年第7批次建设用地的批复》。

被告辩称

被告市政府答辩称，市政府作出的房屋征收决定程序合法、事实清楚，证据充分。市政府作出房屋征收决定前，基于符合和促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，在调查审核符合国民经济发展规划、土地利用总体规划和城乡规划，并纳入市年度发展计划等条件下，拟确定对涉案土地实施旧城区改建，为此，依据《条例》和《办法》之规定，组织有关部门对房屋征收补偿方案进行了论证并公开了该方案，征求了公众意见；并将征求的公众意见和修改情况又做了及时公布；同时在征收决定作出前，进行了社会稳定风险评估；落实了征收补偿费用；最后作出决定并及时进行了公告；公告内容中明确告知了复议和诉讼的相关权利等。请求驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，原告对被告提交的6号、11号证据的真实性有异议，认为被告在作出征收决定过程中，没有进行摸底调查并征求公众意见，被告存入指定账户的资金远远不能满足拆迁的需要，没有按规定做到资金全部到位。原告对被告的其余证据的真实性、合法性、关联性没有异议。被告对原告提交的证据1～3的真实性、合法性、关联性没有异议；对原告提交的证据4的关联性有异议，认为鲁政土字（2013）1459号批复系对集体土地的征收，与本案无关。

本院对原告、被告提交的证据作如下确认：原告提交的证据1～3，与本案具备关联性，且被告对其真实性、合法性没有异议，应当作为本案定案的依据；原告提交的证据4，系省政府针对集体土地征收作出的批复，与本案国有土地上的房屋征收无关，不具备关联性，不能作为本案定案的依据。被告提交的证据，与本案具备关联性，且其来源和证据形式均合法，应当作为本案定案的依据。

根据以上有效证据，本院确认以下事实：市政府在作出济征字（2014）9号房屋征收决定前，市建委分别致函市发改委、市规划局、市国土局，告知华山片区改造项目国有土地拟征收房屋范围，请求就建设活动是否符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划出具审查意见。市规划局于2013年10月14日作出济规直三管函（2013）89号《关于市城乡建设委员会关于华山片区改造项目是否符合规划要求的征询意见函的复函》，确认涉案项目符合城乡规划；市发改委于2013年10月29日作出济发改投资函（2013）46号《关于济南滨河**有限公司华山片区改造项目国有土地上房屋征收项目的初审意见》，确认该地块改造符合我市国民经济和社会发展规划，同意对该地块进行房屋征收活动；市国土局于2013年11月1日作出济国土资函（2013）430号《关于对市城乡建设委员会济建征函（2013）56号文件的复函》，确认涉案项目符合我市土地利用总体规划的相关要求。市建委于2013年11月1日作出《关于华山片区改造项目房屋征收的冻结通知》，并公告。市建委拟定了《华山片区改造项目房屋征收补偿方案》，报市政府。市政府于2014年5月13日组织有关部门和人员进行了论证，并于2014年6月9日公布，征求公众意见。在规定的期限内征求了被征收范围内社会公众的意见，于2014年7月25日依法召开了听证会，于2014年8月11日根据征求公众意见的情况、召开听证会情况及根据公众意见修改的情况，制作了《华山片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见、召开听证会情况及根据公众意见修改的情况的公告》，对此进行了公布。2014年8月19日，市建委、济南市**稳定办公室、济南市**服务中心、济南市历城区人民政府华山街道办事处，组织进行了社会稳定风险评估，形成了《华山片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。2014年8月20日，济南滨河**有限公司将项目货币补偿金46000万元的转入市建委的账户，专户存储。2014年9月3日济南市城市建设项目审批小组召开会议审议华山片区改造项目房屋征收决定事项，2014年9月11日，市政府作出济征字（2014）9号房屋征收决定，决定对包括原告在内的房屋进行征收，并在征收范围内进行了公告，公告载明了征收补偿方案、行政诉讼、行政复议等事项。

本院查明

另查明：华山片区改造项目涉及国有土地43宗，占地面积约1700亩，房屋建筑面积约43万平方米，其中涉及城市居民住宅1466户，房屋建筑面积13万平方米，附属物建筑面积约1万平方米。项目货币补偿金46000万元包含征收补偿费用43293万元，设备迁移费等295万元，其他相关费用2412万元。

本院认为

本院认为，虽然原告起诉时请求撤销济征告字（2014）9号房屋征收决定公告，但其实质系对济征字（2014）9号房屋征收决定不服而提起的诉讼。根据《房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，市政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，具备作出济征字（2014）9号房屋征收决定的职权。济南市滨**团有限公司作为项目实施单位进行项目的前期规划策划，进行可行性研究，并依法向征收部门提交相关申请材料完全符合相关规定，不存在批报主体和征收主体不适格的问题。征收决定作出后的补偿、回迁安置行为的合法性，不在本案的审查范围之内。

根据《房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，为了旧城区改建的需要，可以征收国有土地上的房屋。根据《房屋征收与补偿条例》第九条的规定，需要征收房屋的旧城改建项目，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，建设活动已经济南市以及历城区两级人代会确认为旧城改建项目，经国土、规划和发改部门确认符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入市、区两级国民经济和社会发展年度计划，具备征收房屋的条件。此外，实现公共利益并不排除市场机制的作用，不能因为存在商业开发的因素，就认为涉案建设活动不符合公共利益的需要。

本案中，市政府作出房屋征收决定前，基于符合和促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，在调查审核符合国民经济发展规划、土地利用总体规划和城乡规划，并纳入市年度发展计划等条件下，拟确定对涉案土地实施旧城区改建，并依据《条例》和《办法》之规定，组织有关部门对房屋征收补偿方案进行了论证并公开了该方案，依法组织召开了听证会，征求了公众意见并进行公示，并将征求的公众意见和修改情况做了及时公布，同时在征收决定作出前，进行了社会稳定风险评估，落实了征收补偿费用，最后作出决定并及时进行了公告，公告内容中明确告知了复议和诉讼的相关权利等。相关程序符合《房屋征收与补偿条例》第十、十一、十二、十三条的规定。被告作出征收决定的程序合法。

综上所述，市政府作出的济征字（2014）9号房屋征收决定，认定事实的证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告陈**、康**、贾**、李*的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告陈**、康**、贾**、李*负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年四月三十日