高彩霞与济南市公安局高新区分局舜华路派出所公安行政不作为二审行政判决书

审理经过

上诉人高**因公安行政不作为一案，不服济南市**开发区人民法院（2014）高行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，原告与张**于2006年8月24日结婚，2006年10月18日原告户口从历城区港沟镇车脚山村214号按夫妻投靠移入高新区大汉峪村二区355号，户籍以张**为户主。2011年8月17日，原告与张**在婚姻登记机关协议离婚。由于大汉峪村二区旧村改造后，原告住所大汉峪村二区355号已拆迁，原告长期在外租房居住，现租住于历城区港沟镇车脚山村。2014年6月10日，原告持户口本、离婚证、离婚协议书到被告济南市公安局高新技术产业开发区舜**出所（以下简称舜**出所）处办理分户登记手续。被告舜**出所以原告高彩霞不能提供房屋产权证、使用权证明或其他合法固定住所证明为由，对原告提出的分户申请暂不予受理。原告不服，向济南市人民政府申请复议。2014年8月22日，济南市人民政府作出济政复决字（2014）110号《行政复议决定书》，驳回申请人提起的行政复议申请。原告仍不服，诉至原审法院。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定，户口登记工作由各级公安机关主管，城市和设有公安派出所的镇以公安派出所为户口管辖区。被告**出所是办理相关户籍分户的适格行政主体。原告申请办理分户，未提交房屋产权证、使用权证明或其他合法固定住所证明，被告**出所对高**提出的分户申请暂不予受理，符合《山东省公安机关办理户口工作规范》。原告的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回原告高**的诉讼请求，案件受理费50元，由原告高**负担。

上诉人诉称

上诉人高彩霞不服原审判决上诉称，一、原审判决认定事实不清。被上诉人没有证据证实被上诉人向上诉人告知其具体行政不作为所依据的行政程序证据；相反，上诉人在申请分户登记时，提交了户口分户申请书、常住人口登记卡、离婚证、离婚协议书等办理户口分户登记所需的全部资料，上诉人分得位于大汉峪村的拆迁安置房产一处，离婚协议书即是上诉人的房屋产权使用权证明，故原审“被告以原告高彩霞不能提供房屋产权证、使用权证明或其他合法固定住所证明为由，对原告提出的分户申请暂不予受理”属于认定事实不清。二、原审判决适用法律错误。《中华人民共和国户口登记条例》是全**常委会制定的法律，**安部公通字（1998）56号《办理户口、居民身份证工作规范》是**安部制定的规范性文件，不是部门规章，《山东省公安机关办理户口工作规范》附件二是山东省公安厅为执行《办理户口、居民身份证工作规范》的规定而制定的规范性文件的附件，不是正式的文件内容，且违反了《中华人民共和国户口登记条例》和《办理户口、居民身份证工作规范》的规定，增设了房屋产权证、使用权证明或其他合法固定住所证明，系不符合上位法《中华人民共和国户口登记条例》的情形。原审法院据此作出判决属适用法律错误。三、据原审庭审笔录显示，被上诉人当庭自认，在2014年6月10日没有向上诉人告知行政不作为的依据是《山东省公安机关办理户口工作规范》，没有向上诉人告知办理户口分户登记需要提供哪些资料，没有向上诉人解释或说明，而是在查看上诉人提交的户口分户申请、身份证、常住人口登记卡、离婚证、离婚协议书后，以市局内部有规定为由，拒不受理户口分户登记申请，故而，被上诉人具体行政不作为的行为程序不合法。四、原审判决擅自改变了上诉人的第一项诉讼请求，上诉人的第一项诉讼请求是判令被告限期受理原告2014年6月10日的户口分户申请并对原告的户口分户申请予以当场办理，而原审判决将当场办理变更为当场受理，导致原审判决没有查明被上诉人具体行政不作为是否具有合法性，致使原审判决遗漏了上诉人的第一项诉讼请求。五、原审判决遗漏了上诉人的第二项请求，上诉人的第二项诉讼请求是确认被告不履行原告的户口分户申请的行政行为违法，而原审判决没有审查被上诉人不履行上诉人的户口分户申请的具体行政行为是否合法，原审判决没有就上诉人的第二项诉讼请求作出判决。综上所述，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，并依法改判，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人舜**出所辩称，根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定，被上诉人对本辖区的户口工作有管理权。根据《中华人民共和国户口登记条例》第十九条，公民因结婚、离婚等问题，引发户口变动时，可以由户主或者是本人向户口登记机关申报登记。根据**安部公通字（1998）56号《办理户口、居民身份证工作规范》第二条第一项的规定，对于分户立户申报事项，只要符合政策规定、证明材料齐全，公安派出所民警应当场办理。该规范第六条规定，各地可以依照本规范制定具体的工作规定。山**安厅根据**安部的《办理户口、居民身份证工作规范》，制定了《山东省公安机关办理户口工作规范》，在附件二、四中规定，分、并户类，申请人应提供：1、居民户口簿；2、房屋产权证、使用权证明或其他合法固定住所证明；3、结婚（离婚）证或其他书面有效证明。因上诉人至今仍在济南市历城区港沟镇车脚山村租房居住，离婚协议书所涉及的高新区大汉峪村旧村改造的房屋尚未交付上诉人使用，因高**不能提供房屋产权证、使用权证明或其他合法有效证明，所以舜**出所对高**提出的分户申请暂不予受理，待高**分得房屋后派出所再对其分户申请予以受理。所以舜**出所对高**提出的分户申请不予受理是符合规定的，请求二审法院维持一审判决。

被上**派出所向原审法院提交了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、济南市编制机构委员会济编发（1994）年28号文件，证明济南市公安局高新技术产业开发区分局的主体资格；2、济南市编制机构委员会济编发（2011）132号文件，证明金**出所的设立，即现在舜**出所的前身；3、济*政治（2009）138号文，证明高新分局的机构进行了调整，将金**出所更名为舜**出所；4、《中华人民共和国户口登记条例》第三条、第十九条；5、**安部公通字（1998）56号《办理户口、居民身份证工作规范》第二条第（一）项、第六条；6、《山东省公安机关办理户口工作规范》附件二的第四条。

上诉人高**向原审法院提供了以下证据：1、原告的身份证复印件，证明原告主体资格；2、户口分户申请书，证明在2014年6月10日原告向被告申请户口分户登记；3、常住人口登记卡，证明原告户口登记工作的主管机关是被告；4、离婚证及离婚协议书，证明原告与案外人张**于2012年8月17日登记离婚；5、邮政快递单和发票，证明原告曾于2014年6月10日通过邮政快递方式向被告申请户口登记；6、行政复议申请书，证明原告就分户事项提起过行政复议；7、济南市人民政府《行政复议决定书》，证明在行政复议答复程序中被告自认没有受理原告的分户申请，没有履行法定职责。

上述证据均经原审庭审质证并随原审卷宗移送本院。经法庭调查，本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国户口登记条例》第五条规定：“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。”**安部《办理户口、居民身份证工作规范》第二条第（一）项明确规定对于分户和并户等申请事项，只要符合政策规定，证明材料齐全，公安派出所民警应当当场办理。该规范第六条规定：“各地可以依照本规范制定具体的工作规定”。《山东省公安机关办理户口工作规范》的附件二《办理各类户口所需基本资料》中规定，办理户口分、并户需提交的材料为：1、居民户口薄；2、房屋产权证、使用权证明或其他合法固定住所证明；3、结婚（离婚）证或其他书面有效证明。本案中，上诉人高**虽然已经离婚并单身居住，符合分户并单独立户的身份条件，但其户口分出并单立一户还必须具有合法固定的住所，否则，其单独立户的户籍便无处登记。上诉人高**在向被上**派出所申请分户登记时提供了户口薄、离婚证、离婚协议书，其离婚协议书中虽载明“正在建造的房地产中有100平方米归女方所有”，但该房产尚未过户到上诉人高**名下，上诉人高**不能提供房屋产权证、使用权证明或其他合法固定住所证明，其提出的分户申请，因证明材料不齐全，不具备登记条件，被上诉人无法按照**安部《办理户口、居民身份证工作规范》的规定受理上诉人的申请，为其当场办理。因此，被上**派出所暂不予受理上诉人高**的分户申请，并无不妥。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决驳回高**的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人高**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年一月三十日