王**等与济南市国土资源局土地行政处理一审行政判决书

审理经过

原告王**、王**、王**因认为被告济南市国土资源局的派出机构作出的《答复书》侵犯其合法权益，于2014年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于次日受理后，于2014年9月15日向被告济南市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月8日公开开庭审理了本案。原告王**、王**及其委托代理人王*、党明德，被告济南市国土资源局的委托代理人吴国燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2013年12月17日，济南市国**业开发区分局作出的《答复书》，主要内容为：“王**、王**、王**：《解决土地使用权争议申请》收悉，你们‘申请确认位于济南市高新技术开发区牛旺村东门里东西大街路南宅基地的使用权’的相关情况经过调查，现答复如下：你们持有的《土地房产所有证》，系1951年颁发给王**所有，虽可以证明王**在牛旺村曾经拥有土地和房产，但根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条，王**使用的土地属于农民集体所有，不属于个人财产，且现在已被征为国有土地，不能被继承。《土地房产所有证存根》上记载房产，已经灭失，不能将‘牛旺村东门里东西大街路南宅基地使用权’确权给你们”。

原告诉称

原告王**、王**、王**诉称，原告继承父亲王**位于济南市**开发区牛旺村东门里东西大街路南宅院若干间房屋。历城县人民政府于1951年颁发了土地房产所有证，但在1992年办理土地证明时，因村委工作疏忽，造成漏登，后历下区姚家镇土地管理所为原告出具了漏登证明。现在村里进行旧村改造，根据宅基地及房屋给予补偿。原告与他人因村里拆迁补偿发生宅基地和房屋权属纠纷。因宅基地大小、房屋多少与原告获得补偿的多少有关联，原告的合法权益受到损害。村委为原告出具了证明，认可1951年历城县政府颁发的土地房产所有证，但另需土管部门的确认。原告为了维权，向被告的派出机构济南市国**业开发区分局（以下简称“高新土地局”）提出申请，请求确认位于济南市**开发区牛旺村东门里东西大街路南宅基地的使用权人原为原告。但高新土地局没有弄清原告的要求，简单地、不负责任地对申请时的现状进行了答复，而原告的申请针对的是旧村改造前的宅基地使用权。集体土地虽不能继承，但根据“地随房走”的原则，原告依法继承了院落内的房屋，该宅基地理应由原告使用。现村委会认可这一事实，这是在旧村改造前原告享有的合法权利，原告仅是要求高新土地局对此予以确认。但高新土地局履职不到位，没有依法维护原告的合法权益。现原告对该《答复书》不服，特向贵院提起行政诉讼，根据《山东省国土资源管理体制改革实施意见》的规定，高新土地局为被告济南市国土资源局的派出机构，故原告起诉被告，请求法院：1、依法判令撤销被告的派出机构“济南市国**业开发区分局”于2013年12月17日作出的《答复书》；2、本案诉讼费由被告承担。

原告王**、王**、王**向本院提交了如下证据材料：

1、1951年土地房产所有权证及林权证，用以证明原告是合法的所有权人和使用权人；

2、姚家**理所出具的证明复印件，用以证明原告土地使用权曾经被漏登记过；

3、牛旺**委员会于2006年2月7日、2006年2月13日、2007年7月11日、2010年7月14日出具的证明四份，用以证明1951年的土地登记和拆迁以前没有变化，村委会同时认可1951年的土地房产所有权证及林权证，并证明原告享受40平方米的住房。

被告辩称

被告济南市国土资源局辩称，一、被告的答复内容对原告的权益不产生任何实际的影响，是基于原告的申请请求作出的一种告知行为，不能引起原告权利义务的变更和灭失，是一种不可诉的行政行为，应当驳回原告的起诉。《最**法院关于执行若干问题的解释》明确规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼。这里的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。本案中的行政答复不具备这一特征，即对原告的权益不产生任何实际的影响。本案行政答复的作出是基于原告单方提出的要求行政机关书面答复的“申请请求”而作出的，本案中的行政答复也是对原告提出申请请求内容作了明确的说明答复，是告知行为，不能引起原告权利、义务的变更和灭失。这种行政答复不具有任何实际意义，因此是不可诉的行政行为，应当驳回原告的起诉。二、济南市国**业开发区分局收到原告的申请后，按原告申请要求，及时进行了书面答复，程序合法。三、被告给原告出具的书面答复内容符合法律规定。济南市人民政府作出（2009）10号征收土地公告，将牛旺村集体土地36.1570公顷征收为国有，并对征收土地进行了补偿安置。原告所争议的涉案土地在上述被征收土地范围之内。2013年12月12日，原告以书面形式提出申请，要求将本案原告争议的土地原土地使用权确权给原告。原告提出申请时，涉案土地早已被征收为国有，根据《山东省土地登记条例》的规定，国土部门只有权根据现土地使用权人的申请对土地使用权现状进行登记、确权，对已被征为国有的土地，国土部门无法针对征收之前的土地使用权再行登记、确权。因此，济南市国**业开发区分局出具的《答复书》中所称的土地已征为国有，不能确权至原告名下的内容是合法的。综上，请求人民法院查明事实，驳回原告的起诉。

被告济南市国土资源局向本院提交了如下证据材料：

1、原告申请书及答复书，证明原告于2013年12月12日提出申请，高新区国土局于2013年12月17日作出答复，高新区国土局在合理的期限内作出答复，程序合法；

2、济南市人民政府关于济南市历下区2008年第4批次城市建设用地的请示及附件（明细表）；

3、山东省人民政府关于济南市历下区2008年第四批次城市建设用地的批复；

4、济南市人民政府征收土地公告（（2009）10号）及征地公告图片资料、征地公告参加人员名单；

5、济南市国土资源局征收土地补偿安置方案公告（（2009）34号）及征地公告图片资料、征地公告参加人员名单；

2-5号证据用以证明原告主张的涉案土地已被征为国有，被告的答复事实证据充分确凿；被告无相应职权对征为国有之前的土地使用权人再次登记确认，土地被征为国有之后，被告亦无权力为原告确权。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：

本院认为

关于被告提供的1-5号证据，原告对其中的1号证据无异议，认为2-5号证据与原告向其提出的请求无关亦与本案无关，原告称“其要求的是被告对涉案土地的原集体土地使用权人给予确认，不是在涉案土地的性质转为国有后，要求确认原告为使用权人；被告应到村委会或者与原告发生争议的一方进行调查，但其只是单方审查原告的申请后就作出了答复，没有履行调查的义务；被告对原告1951年的土地使用权证再行确认即满足原告申请”。本院认为，1-5号证据能够证明被诉具体行政行为是否合法的问题，与本案有关联性，来源、形式合法且具有真实性，本院予以采信。

关于原告提供的1-3号证据，被告认为“1号证据中的《土地房产所有权证》的印章及颁发机关不清晰，即使其与档案馆存放的内容一致，也只能证明在国家实行土地私有的年代，王**等人拥有证载土地、房产的所有权，该证据只能证实之前某一时期的情况，1号证据中的《林权证》与本案无关；2号证据的真实性无法确定，即使该证据具有真实性，则应是该证明中记载的行为，而非本案被告的《答复书》侵犯了原告权利；3号证据与本案无关，村委会已经确认1951年的土地房产所有权证及林权证有效，本案实质是原告与村委会之间拆迁补偿权益之争，村委会要求被告进行答复无依据”。本院认为，1号证据中的《林权证》不能证明被诉具体行政行为的合法性问题，与本案无关联性，原告提交的其他证据与本案有关联性，来源、形式合法且具有真实性，可确认为有效证据。

本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：

原告王**、王**、王**之父王**（已故）原在济南市姚家镇牛旺村东门里东西大街路南有房产和土地一宗。1951年，原历城县人民政府为王**颁发了《土地房产所有证》。1992年，因老宅院房屋陈旧无人居住生活，有关部门在为涉案土地（牛旺村东门里东西大街路南宅基地）办理土地使用权登记时，未能联系原户主及家人，登记工作出现了疏漏。2008年，山东省人民政府决定将涉案土地征收为国有。因原告三人就拆迁补偿等问题与他人发生纠纷，遂于2013年12月12日向被告济南市国土资源局的派出机构济南市国**业开发区分局（以下简称济南高新分局）提交了《解决土地使用权争议申请》，要求确认位于济南市**开发区牛旺村东门里东西大街路南宅基地的使用权人原为申请人，并书面答复申请人。高新分局收到原告三人的申请后，于2013年12月17日作出《答复书》，答复内容如下：“王**、王**、王**：《解决土地使用权争议申请》收悉，你们‘申请确认位于济南市高新技术开发区牛旺村东门里东西大街路南宅基地的使用权’的相关情况经过调查，现答复如下：你们持有的《土地房产所有证》，系1951年颁发给王**所有，虽可以证明王**在牛旺村曾经拥有土地和房产，但根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条，王**使用的土地属于农民集体所有，不属于个人财产，且现在已被征为国有土地，不能被继承。《土地房产所有证存根》上记载房产，已经灭失，不能将‘牛旺村东门里东西大街路南宅基地使用权’确权给你们”。

另查明，2004年，山东省人民政府出台了《山东省国土资源管理体制改革实施意见》，规定“市、县（市）国土资源主管部门仍为同级政府的工作部门，其机构编制由同级政府管理。市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市政府管理，改设为国土资源分局，为市国土资源主管部门的派出机构”。根据该实施意见，济**分局作为济南市市辖区国土资源主管部门，系被告济南市国土资源局的派出机构。

本院认为，第一，关于原告三人的起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。被告称“在被告作出答复之前，原告未享受到40平方米福利分房的现状，在被告作出答复之后，上述现状没有改变；根据原告申请及提交的证据材料可以看出，对其权利造成实际影响的是之前的漏登行为，而非被告的答复行为，被告的答复行为未剥夺原告之前已经享有的权利；原告权利受到的影响，实质是原告与所在的村委会之间拆迁补偿利益的纠纷，与被告的答复行为无直接关联，从原告的申请和起诉状的内容看，是村委会告知原告要求土管部门进行确认后给予其相应的权利，但村委会上述告知行为无法律依据。因此，被告的答复对原告权利没有产生实质影响，应驳回原告起诉”。本院认为，被告济南市国土资源局派出机构高新分局的《答复书》系针对原告三人提出的确权申请作出的，原告三人要求将其确认为涉案土地的原宅基地使用权人，而济南高新分局作出的《答复书》拒绝了原告要求，故该《答复书》对原告权利义务产生了实际影响，是可诉的具体行政行为，原告三人的起诉属于行政诉讼受案范围。

第二，关于被诉《答复书》是否具有合法性的问题。《山东省土地登记条例》第四条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门是土地的登记机关，负责本行政区域内的土地登记工作”。根据上述规定，被告济南市国土资源局负责济南市行政区域内的土地登记工作。现原告三人提出书面请求，要求被告济南市国土资源局的派出机构济南高新分局确认其三人为涉案土地的原使用权人，济南高新分局针对原告的土地使用权确权申请作出的答复行为，应视为被告济南市国土资源局作出的具体行政行为。本案中，被告济南市国土资源局提交的证据足以证明，涉案土地已于2008年被依法征收为国有，且该地上房屋业已灭失，被告作出的《答复书》拒绝将牛旺村东门里东西大街路南宅基地使用权确权给原告，主要证据充分，程序不违法，符合有关法律、法规的规定。原告王**、王**、王**的诉讼请求无事实根据和法律依据。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告王**、王**、王**要求撤销被告济南市国土资源局派出机构济南市国**业开发区分局于2013年12月17日作出的《答复书》的诉讼请求。

案件受理费人民币五十元由原告王**、王**、王**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省**民法院。

裁判日期

二〇一四年十二月一日