李*与烟台市人口和计划生育委员会不履行法定职责二审行政判决书(1)

审理经过

李**烟台市人口和计划生育委员会（下称烟**生委）不履行法定职责一案，蓬**民法院于2014年12月22日作出（2014）蓬行初字第15号行政判决。一审被告烟**生委不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人烟**生委的委托代理人郝**、李**，被上诉人李*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

上诉人诉称

本案行政争议形成过程如下：2013年1月15日，蓬莱市人口计生局（下称蓬莱计生局）对被上诉人李*作出蓬计定字（2013）001号违法生育认定书，认定李*于2012年10月11日在山东省苍山县东苑卫生服务站实施子宫下段剖宫产术娩一男婴的行为属于违法生育。被上诉人不服，于2013年1月17日向上诉人烟**生委提出书面行政复议申请。上诉人受理该申请后，于2013年3月4日作出《关于李*夫妇要求对其生育性质进行认定的答复》（以下简称答复），认为“李*2012年10月11日在山东省苍山县东苑卫生服务站实施子宫下段剖宫产术娩一男婴的行为属违法生育。”被上诉人收到该项答复后不断信访，认为该答复不属于行政复议决定，要求上诉人履行复议职责，出具行政复议决定书，撤销蓬莱计生局的违法生育认定书。上诉人坚称答复就是其作出的复议决定。被上诉人因此提起行政诉讼，请求判令上诉人依法进行行政复议，赔偿因其在不作为期间及后续工作中给被上诉人造成的精神及经济上的损失，共计20万元。

一审审理查明：2013年1月15日蓬莱计生局对原告李*作出蓬计定字（2013）001号的违法生育认定书，认定原告李*于2012年10月11日在山东省苍山县东苑卫生服务站实施子宫下段剖宫产术娩一男婴的行为属于违法生育。原告不服于2013年1月17日向被告烟**生委提出书面行政复议申请，被告于同日受理。1月21日被告将案件受理通知书及原告申请书副本送达蓬莱计生局；1月28日，蓬莱计生局作出了书面答辩，并提交作出具体行政行为的证据依据等相关材料；被告依法进行了书面审查。被告经集体讨论研究，认为蓬莱计生局对原告违法生育的认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，决定维持对原告违法生育的认定。2013年3月4日，被告作出答复，答复全文如下：“李*：你于2013年1月17日到我委要求对蓬莱市人口计生局蓬计定字（2013）001号违法生育认定书进行重新认定，经调查，现答复如下：李*，女，汉族，1976年1月14日出生，再婚前与前夫生育一男孩，协议离婚后男孩随李*。张**，男，1983年12月18日出生，山东省苍山县人，与同县王**（女，身份证号×*）分别在2003年10月16日、2006年10月15日、2008年3月13日非婚生育三个女孩。2011年李*与张**登记结婚，2012年10月11日李*在山东省苍山县东苑卫生服务站实施子宫下段剖宫产术，生育一男婴，两天后男婴死亡。根据2002年9月28日公布实施的《山东省人口与计划生育条例》第二十一条、第二十四条、第二十六条之规定，李*2012年10月11日在山东省苍山县东苑卫生服务站实施子宫下段剖宫产术娩一男婴的行为属违法生育。烟台**生委（加盖印章）2013年3月4日。”该答复于3月4日送达原告及蓬莱计生局。

另查，原告因投诉蓬莱市**处计生办工作人员失职一事，对蓬莱计生局作出的“关于李*反映南王计生办工作人员失职事项答复意见”不服，向被告提出信访复查申请，被告于2014年5月29日对原告作出不予受理复查申请决定书。该决定书告知原告2013年3月4日对其生育性质进行认定的答复是复议结果，并告知原告对复议结果不服的诉权及起诉期限。该决定邮寄送达给原告，原告于2014年5月31日收到。

一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；……”、第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。……”的规定，被告烟**生委是蓬莱计生局的上一级主管部门，受理原告的复议申请，进行行政复议，并作出行政复议决定是其法定职责。

关于原告的起诉是否超过了法定起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（下称《若干解释》）第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人和其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日最长不得超过两年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”本案中，原告于2013年1月17日向被告申请行政复议，被告受理后应于两个月内作出行政复议决定。被告送达时未告知原告逾期作出行政复议决定的诉权及起诉期限，原告认为被告在法定期限内未作出行政复议决定，原告的起诉期限应执行《若干解释》第四十一条的规定，从原告知道或者应该知道诉权或起诉期限之日起计算，但从行政复议期限届满之日起最长不得超过2年。被告认为其在法定期限内即2013年3月4日作出的答复系行政复议决定，且在2014年5月29日对原告作出的不予受理复查申请决定书中告知了原告对复议结果不服的诉权和起诉期限，原告的起诉超过法定起诉期限。经审查，原告在被告告知起诉期限内已提起行政诉讼。综上，无论2013年3月4日被告作出的答复是否属于行政复议决定，原告的起诉均未超过法定起诉期限。

关于被告是否按法律规定全面正确地履行了行政复议法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”第二十三条规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”第二十八条规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”《山东省行政复议条例》第五十四条规定“行政复议机关办理行政复议事项，应当使用国家和省统一格式的行政复议法律文书。”本案中被告作为行政复议机关应严格按照法律法规规定的程序、内容、形式进行行政复议。被告向法庭提交的证据能够证明被告对原告的复议申请进行行政复议时是按照《中华人民共和国行政复议法》的规定履行了受理、送达、调取证据材料、审查、集体讨论等相关程序，但被告作出的答复不符合《中华人民共和国行政复议法》及《山东省行政复议条例》所规定的行政复议决定的内容、形式，不属于行政复议决定。2013年8月12日烟政发（2013）23号《烟台市人民政府关于开展集中行政复议权工作的决定》中规定2013年10月1日起由烟台市人民政府统一集中行使行政复议职权，对集中行政复议权工作开展前集中行政复议权单位已经受理的行政复议案件，仍由该单位依法审理作出裁判。被告在集中行政复议权工作开展前受理了原告的行政复议申请，未在法定期限内作出行政复议决定，现原告要求被告依法进行行政复议，理由正当，予以支持。

本院认为

综上，被告受理了原告的行政复议申请，但未按照法律、法规的规定在法定期限内作出行政复议决定，属于不履行法定职责的行为。原告要求被告依法进行行政复议的请求，符合法律规定，予以支持。被告辩称意见与法不符，不予采纳。对于原告要求被告进行赔偿的请求，已根据《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》向原告释明单独立案，本案不予合并审理。经院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

限被告于本判决生效后六十日内对原告的行政复议申请履行行政复议的法定职责。

烟**生委不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审。事实与理由：一、一审在认定被上诉人的起诉是否超过法定期限时存在矛盾。根据《行政诉讼法》第三十八条规定，申请人在复议机关逾期不作行政复议决定时，法定的诉讼期限为复议期满之日起的十五日内。一审判决最终认定上诉人作出的答复不属于行政复议决定，未履行法定职责，就应适用此规定期限，被上诉人于2013年1月16日提交行政复议申请，2014年6月24日才提起诉讼，已超过法定的诉讼时效。而一审判决却适用行政机关已作出复议决定但未告知诉权或法定起诉期限的两年起诉期限的规定。二、一审判决认定事实不清。上诉人收被上诉人的复议申请后，已依法履行了立案、受理、送达、调取证据材料、审查、集体讨论、作出行政复议决定等行政复议职责，并且还特别在2014年5月29日给被上诉人信访复查申请中作出的《不予受理复查申请决定》中将对复议结果不服的诉权和诉期书面告知。一审法院仅以上诉人作出的答复不符合《行政复议法》及《山东省行政复议条例》所规定的行政复议决定的内容、形式为由认定上诉人未按照法律、法规的规定在法定期限内作出行政复议决定，属于不履行法定职责的行为，属于认定事实不清。一审判决认为上诉人在法定期限内作出的行政复议决定文书的格式不规范，也证明上诉人一直在行政作为。不能因上诉人所作的复议决定文书不规范就否定已按职责从事了行政复议活动这一客观事实。三、一审判决法律文书不规范，判决结果不明确、具体。是限令上诉人进行格式更正并重新作出一份行政复议决定书，还是重新进行一遍行政复议，表达得不明确。

被上诉人辩称，一审法院本着公平、公正的态度，完全依照法律规定进行审理，适用法律正确。上诉人在复议期限内并不是什么没有做，而是在期限内作出了不合法的文书，这不符合《行政诉讼法》第三十八条规定的情况，而符合《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定。被上诉人的起诉期限应从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，最长不超过2年。被上诉人诉上诉人未履行行政复议职责，包含了其未依法依规充分履行职责的内容。被上诉人早在2014年1月16日即向一审法院提起过行政诉讼。上诉人虽然提交的材料像是依法在履行职责，实则根本未履行相关职责，并且在受理过程中有许多不合法之处。请求二审法院依法维持一审判决。

二审审理中，合议庭确定的本案审理重点是：1、上诉人的起诉是否超过了法定的起诉期限。2、被上诉人是否履行了行政复议的法定职责。

围绕审理重点，各方当事人充分发表了意见，与一审中发表的意见及二审期间提交的材料基本一致。

各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证、认证。

经审理，本院同意一审法院判决确认的案件事实。

本院认为，关于被上诉人起诉是否超过法定起诉期限的问题，在被上诉人主张权利期间直到本案庭审结束，上诉人一直坚持认为该答复是行政复议决定，但该答复中并未告知被上诉人诉权或者起诉期限。即使如上诉人所称依照《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，上诉人未在复议期满之日起十五日内起诉，责任也不在被上诉人，被上诉人不应当承担不利后果。况且，上诉人在2014年5月29日对被上诉人作出的不予受理复查申请决定书中又明确告知被上诉人对该答复不服的诉权和起诉期限，因此，一审法院认为被上诉人的起诉未超过法定起诉期限并无不当。

关于上诉人所作答复是否履行了行政复议职责的问题，行政复议系行政机关依法进行内部自我监督和纠错的法律活动，应严格遵循法定形式和法定程序。上诉人虽然受理了被上诉人的复议申请，履行了立案、受理、送达、调取证据材料、审查、集体讨论等相关程序，但其于2013年3月4日作出的答复并非法律规定的行政复议决定书，上诉人主张答复为行政复议决定于法无据。上诉人在法律规定的复议期间没有依法作出行政复议决定，故其并未全面、完整、正确地履行行政复议的法定职责，其行为仍属于不履行法定职责行为，被上诉人起诉请求其履行法定职责正当。一审法院判令上诉人在限期内履行法定职责正确。

综上，一审法院判决审判程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人烟台市人口和计划生育委员会负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月二十日