付**与寿光市国土资源局行政征收二审行政判决书

审理经过

山东省寿光市人民法院就付尚龙诉寿光市国土资源局（下称寿光市国土局）、寿光市**居民委员会（下称椒**委会）土地行政征收一案作出（2013）寿行重初字第1号行政判决，付尚龙不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2013年9月29日公开开庭审理了本案。上诉人付尚龙及委托代理人周**、林海，被上诉人寿光市国土局委托代理人孙**、侯**到庭参加了诉讼，被上诉人椒**委会经合法传唤未到庭。因当事人同意进行诉讼和解，本院于2013年9月29日对本案裁定中止诉讼。在本院限定期限内，双方未达成和解协议，本案于2014年7月21日恢复诉讼。本案现已审理终结。

案经一审法院审理确认以下事实：为实施土地利用总体规划和城市总体规划，被告于2008年10月11日依法对寿光市2008年第十八批次城市建设用地2008-18-6地块拟征收土地情况进行了预公告，在寿光市**村务公开栏张贴了征地预公告。该预公告的主要内容包括，拟征收土地的位置和拟开发用途、拟征收土地面积、征收土地的补偿标准和安置途径等项，原告的宅基地及房屋包括在内。被告于2008年11月12日向原告所在的第三人椒**委会送达了《征地听证告知书》，告知其对征地补偿安置方案有要求举行听证的权利，并告知其接到本告知书后，应于11月17日前申请听证，逾期未提出，视为放弃听证。2008年11月13日第三人向被告出具了《放弃征地听证证明》，主要内容为：经过我村组织会议研究，并征求被征地群众代表意见，认为你局拟定的征地补偿安置方案合理合法，不再要求召开听证会。2009年2月3日山东省人民政府以“鲁政土字（2009）139号批复”批准寿光市366105平方米农用地转为建设用地和予以征收（含原告所在村土地）。寿光市人民政府于2009年2月12日发布《征收土地公告》，该公告中有征收第三人所有的土地面积、补偿安置标准等内容，并于同日在寿光市**村务公开栏内张贴。被告于2009年3月17日发布《征地补偿安置方案公告》［（2009）第6号公告］，该安置方案内容包括征收土地面积、前三年平均年产值以及土地补偿费、安置补偿费、地上附着物补偿费标准等，其中征收第三人耕地面积0.8984公顷、农村居民点面积2.9693公顷；土地补偿费金额按该土地前三年平均年产值的60倍计算，安置补助费金额按征收土地前三年平均年产值的40倍计算。经计算得出应补偿第三人耕地土地补偿费数额，安置补助费数额；农村居民点土地补偿费数额，安置补助费数额，地上附着物补偿费数额。该补偿安置标准与寿光市人民政府征收公告的土地面积、补偿安置标准一致。该方案还规定了向被用地单位支付安置补助费，由村委统一进行安置。2012年5月4日被告对《征地补偿安置方案公告》情况作出书面说明，并经寿光市人民政府圣城街道办事处和第三人注明“情况属实”。该征地补偿、安置方案经过了寿光市人民政府的批准同意。寿光**备中心分别于2009年5月20日和2009年6月10日将补偿款全部拨付给第三人。第三人于2009年5月20日和2009年6月10日分别开具现金收入单，记明“收旧村土地补偿费数额”。

原告认为征地补偿的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付，被告没有证据证明该补偿安置方案已经批准，且原告至今未得到一分钱的征地补偿、安置补偿费，村委又拒绝分配给原告旧村改造安置房，遂提起行政诉讼，请求依法确认被告组织实施征地补偿、安置方案的行为违法。

一审法院认为

一审法院审理认为，案件的争议焦点是：被告的征地补偿、安置行为是否合法？征地补偿安置行为是否合法一般包括实体内容和行政程序是否合法两个方面，涉案征地补偿、安置行为的实体内容主要是指补偿安置标准是否符合法律规定。

首先，补偿安置标准是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”该条第六款规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”该条第七款规定：“**务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”涉案土地补偿费按该土地征收前三年平均年产值的60倍计算，安置补助费按被征收土地征收前三年平均年产值的40倍计算，两者合并为100倍，没有低于法律法规规定的30倍的标准，且符合法律关于根据社会经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准的规定精神，故被告补偿安置行为的实体内容合法。

其次，补偿安置程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据该款规定，被告作为市、县人民政府土地行政主管部门，具有拟订征地补偿安置方案，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告的职责，还具有在听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，经报市、县人民政府批准后，对该征地补偿、安置方案组织实施的职责。被告根据有关法律法规的规定和经批准的征收土地方案，拟订了征地补偿、安置方案，并在寿光市**村务公开栏张贴了公告，对土地补偿安置标准、青苗补偿标准、地上附着物补偿标准、被征地村补偿安置费用、农业人口安置途径等内容予以明确说明，并告知了被征收土地四至范围内的土地所有权和土地使用权人有申请举行听证的权利和申请期限；该征地补偿安置方案经报寿光市人民政府批准后，由寿光**备中心按照方案确定的安置途径向第三人全额支付了补偿安置费，应认定被告已履行了自己的法定职责，且其行为符合有关法律法规的规定，程序合法。原告提出的被告拟定的征地补偿、安置方案未经寿光市政府批准以及原告的征收补偿费未拨付到位的主张不能成立，不予支持。关于原告主张的被告是否应当对《征地补偿安置方案》进行公告的问题，因包括第三人在内的单位已出具证明，对公告的事实作了说明，可以认定被告进行公告的事实，对原告的该主张不予支持。至于原告提出的村委应按村民待遇分配其安置房的请求，因与本案不属于同一法律关系，对此不予审查。

综上，依据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。

上诉人诉称

上诉人付尚龙不服一审判决上诉称：1、一审判决认定被上诉人的全部证据真实有效，导致认定事实不清。2、被上诉人寿光市国土局提供了法律法规的复印件，但没有提供适用法律的具体条款，一审法院认定提供了整个法律法规就等于提供了具体法律条款，属于适用法律错误。3、寿光市国土局在征地过程中，遗漏了应该告知听证的程序，一审法院对此没有进行审查，导致审理程序违法。综上，一审法院对证据违法认定，导致认定事实不清，适用法律错误，审理程序违法，应予以撤销并改判。

被上诉人辩称

被上诉人寿光市国土局答辩称，上诉人的上诉请求和理由不成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。

被上诉人椒**委会未出庭，亦未提交书面答辩状。

被上诉人寿**土局向一审法院提交的证据有：1、寿**土局于2008年10月11日作出的《征收土地预公告》，证明被上诉人就寿光市2008年第十八批次城市建设用地中2008-18-6地块在依法报批前就拟征收情况进行了公告。2、寿**土局于2008年10月12日作出的《征地听证告知书》及《送达回证》、《放弃征地听证证明》，证明寿**土局履行了拟定的征地补偿安置方案的听证程序。3、山东省人民政府于2009年2月3日作出的《山东省人民政府﹤关于寿光市2008年第十八批次城市建设用地的批复﹥》［鲁*土字（2009）139号］，证明上诉人房屋所在地的土地经有权机关批准农用地转用和征收。4、寿光市人民政府于2009年2月12日作出的《征收土地公告》［（2009）第6号］，证明上诉人房屋所在的土地经省政府依法批准征收后，寿光市人民政府依法定程序进行了土地征收公告。5、寿光市人民政府办公室关于同意实施2008年第18批次16地块征地补偿、安置方案的批复［寿政办复字（2009）56号］，其主要内容为：同意2008年第18批次第16地块征地补偿、安置方案。要求寿**土局严格按照批准的征地补偿、安置方案将征收土地的各项费用自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付，严禁截留、挤占和挪用，切实保障被征地农民的利益。6、寿**土局于2009年3月17日作出的《征地补偿安置方案公告》［（2009）第6号］，其主要内容包括征收土地的土地补偿安置标准、青苗补偿标准、地上附着物补偿标准以及安置途径等项，证明寿**土局按法定程序对土地补偿安置标准、青苗补偿标准、地上附着物补偿标准以及安置途径等进行公告和征求意见。7、寿**土局于2012年5月4日作出的《关于寿光市怡景花园项目进行征地预公告、征地公告、征地补偿安置方案公告的情况说明》，内有寿光市人民政府圣**办事处和椒**委会注明的“情况属实”并盖章，证明寿**土局依照法律规定对征地预公告、征收土地公告、征地补偿安置方案进行了公告。8、寿**土局与椒**委会签订的《征收土地协议书》，证明村集体已同意征收并与寿**土局签订土地征收协议。9、地面附着物委托拆迁合同，证明经寿光市人民政府安排，由寿光**备中心与寿光市人民政府圣**办事处签订附着物委托拆迁合同，由圣**办事处具体组织拆迁。10、椒**委会“现金收入单”两份，证明土地补偿费已经拨付到椒**委会。11、附着物委托拆迁补偿费收据，证明附着物补偿已经拨付到椒**委会。12、直接支付入帐通知书，证明土地补偿费及附着物补偿费已全部支出。13、寿光市人民政府寿土储备（2009）第15号关于对“鲁*土字（2009）139号《山东省人民政府关于寿光市2008年第十八批次城市建设用地的批复》”中批复的部分国有建设用地纳入政府土地储备的批复，证明涉案土地于2009年5月14日经寿光市人民政府批准纳入政府土地储备。14、寿土拍字（2009）第15号挂牌方案的批复，证明涉案土地于2009年5月14日经寿光市人民政府批准向社会公开挂牌出让。15、寿国土告字（2009）12挂牌出让公告，证明涉案土地于2009年5月15日向社会公开发布挂牌出让公告。16、寿土拍字（2009）第15号成交确认书，证明涉案土地于2009年6月13日挂牌成交，并由寿光**限公司竞得。

被上诉人寿光市国土局提供的法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》、《**务院﹤关于深化改革严格土地管理的决定﹥》（国*{2004}28号）、国土资源部《关于印发﹤关于完善征地补偿安置制度的指导意见﹥的通知》、山东省人民政府办公厅《关于调整征地年产值和补偿标准的通知》等，以上法律依据用以证明被上诉人的土地征收补偿安置行为适用法律正确。

上诉人付尚龙向一审法院提供的证据有：1、《集体土地建设用地使用证》，系寿光县人民政府于1992年颁发，证明上诉人系本村村民，在本村拥有合法的宅基地，具有原告诉讼主体资格。2、《山东省人民政府关于寿光市2008第十八批次城市建设用地的批复（鲁**（2009）139号），系来源于寿光市国土局信息公开答复，证明被上诉人寿光市国土局有组织实施征地补偿安置的职责。

被上诉人椒**委会向一审法院提交的证据有：1、椒园社区城中村改造楼房分配实施方案，证明楼房分配范围及有关政策。2、付建强房屋拆迁统计表，证明拆迁补偿符合规定。3、寿光市人民政府关于印发《寿光市城市房屋拆迁补偿安置暂行规定》的通知（寿政发（2007）34号），证明房屋补偿标准是根据寿光市人民政府的规定执行。

各方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送本院，二审中没有新的证据提交。

一审法院对以上证据和依据作如下确认：关于被上诉人寿光市国土局提交的证据，1号和4号证据，上诉人认为两份公告没有证据证明进行了张贴，但从寿光市国土局出具并经**居委会注明“情况属实”的情况说明来看，两份公告在村务公开栏内进行了张贴，且该两份证据具有合法性、真实性和关联性，予以采纳；2号证据是向椒**委会送达的告知书以及回复，具有真实性，与案件有关联，予以采纳；3号证据当事人均无异议，与案件有关联，予以采纳；5号证据是寿光市人民政府办公室依照法定程序作出的批复，具有关联性、真实性、合法性，予以采纳；6号证据是寿光市国土局依照法定程序制定的，具有关联性、真实性和合法性，予以采纳。7号证据系“征地补偿安置方案的情况说明”，椒**委会予以盖章确认，其作为被征收土地的所有权人，所作出的“情况属实”的认可意见，应当是真实的，合法的，予以认定其证明效力。8、9号证据所反映的内容并非是寿光市国土局组织实施补偿安置行为的必经程序，与案件没有关联性，不予采纳；10－12号证据具有真实性、合法性、关联性，予以采纳；13－16号证据与案件没有关联性，不予采纳。寿光市国土局在答辩期内提交的法律法规复印件，在《征地补偿安置方案公告》中指明了根据《土地管理法》第四十八条和《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，应认为其提供了法律法规依据。

关于上诉人提交的证据，1号证据，与案件有关联，具有客观真实性，来源合法，予以采纳；2号证据与寿**土局提供的3号证据相同，认定为有效证据。

关于被上诉人椒**委会提交的证据，1号、2号证据均与案件没有关联，不予认定；3号证据系复印件，未提供原件，且内容残缺不全，不予认定。

根据一、二审庭审举证、质证及辩论情况，本院认为，除被上诉人寿光市国土局提交的1－2号、4号、6－7号证据外，一审法院对其他证据的认定意见正确，予以确认。寿光市国土局提交的1号证据来源真实、合法，反映了寿光市国土局在征用土地过程中形成征用土地预公告的事实，但对于寿光市国土局是否对该公告进行了公示，还需结合其他有效证据予以判断。2号证据来源真实、合法，反映了寿光市国土局向椒**委会送达《征地听证告知书》及椒**委会对征地补偿安置方案放弃听证的事实，但从该证据内容看，不能反映寿光市国土局向村民告知征地补偿安置方案听证权利的事实。4号证据系寿光市人民政府的征收土地公告，与本案所诉的寿光市国土局组织实施征地补偿安置方案行为的合法性无关，不作认定。6号证据来源真实、合法，反映了寿光市国土局在征用土地过程中形成《征地补偿安置方案公告》的事实，但对于寿光市国土局是否对该公告进行了公示，还需结合其他有效证据予以判断。7号证据系寿光市国土局、圣**办事处、椒**委会三单位联合出具的“征地补偿安置方案情况说明”，在无其他有效证据相佐证的情形下，不能证明寿光市国土局依法对《征地补偿安置方案》进行公示，不予认可。

本院查明

根据当事人提供的有效证据及其无争议当庭陈述，除一审法院认定的“在圣城街**公开栏张贴“征地预公告”的事实外，本院对一审法院查明的其他事实予以确认。

另查明，被上诉人寿光市国土局对其在征地过程中形成的《征收土地补偿安置方案》是否公示未提交有效证据予以证明。被上诉人寿光市国土局在征收土地过程中，向椒**委会送达了《征地补偿安置方案听证告知书》告知听证权利，但没有提供告知村民对《征地补偿安置方案》有要求举行听证权利的有效证据。在寿光市国土局征地过程中，涉案征地范围内除上诉人的宅基及房屋外，其他村民的宅基及房屋均已征收补偿完毕，且其他村民在村内按照《椒园社区城中村改造楼房分配实施方案》分得了安置房。上诉人未得到房屋补偿款或予以分配安置房，其房屋亦未予以拆除。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十一条第（一）项及《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织认为该行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。本案上诉人付尚龙所有的房屋在被上诉人寿光市国土局实施征地范围之内，付尚龙与被诉征地行为具有法律上的利害关系，依法具有原告诉讼主体资格。

根据上诉人一审提交的诉状及在庭审中对诉讼请求的陈述，上诉人起诉请求为“依法确认寿光市国土局组织实施征地补偿、安置方案行为违法”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，本案的审理重点确定为寿光市国土局组织实施涉案征地补偿安置方案的行为是否合法的问题。

根据《征用土地公告办法》第七条“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”、第九条“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出”、第十条“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录”、及《国土资源听证规定》第十九条“拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的，县级以上人民政府国土资源行政主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利”的规定，在征用土地公告以后，市、县人民政府土地行政主管部门应当拟定征地补偿和安置方案并予以公告，听取农村集体经济组织、村民或者其他权利人的意见，书面告知征地范围内的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有要求举行听证的权利，对农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人要求听证的，应当举行听证会，并将征地补偿和安置方案与有关被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况一并报市、县人民政府审批。本案中，被上诉人寿光市国土局在征地过程中拟定了征地补偿和安置方案，经寿光市人民政府审批同意后，制作了《征地补偿安置方案公告》，上诉人认为寿光市国土局没有将征地补偿和安置方案予以张贴公告，没有听取村民的意见，也没有告知村民有要求举行听证的权利。对此，被上诉人寿光市国土局在征地过程中对《征地补偿安置方案》是否予以公示、是否听取了村民意见以及是否告知村民对《征地补偿安置方案》有要求举行听证的权利没有提供有效证据予以证明，应当认定寿光市国土局没有履行上述对《征地补偿安置方案》公告、听取村民意见和告知村民有要求举行听证权利的法定职责，明显违反《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》的上述规定，属于程序违法。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”、《征用土地公告办法》第十一条“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，征地补偿和安置方案经批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当依法予以组织实施。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，土地安置补助费根据情形支付给农村集体经济组织、安置单位或发放被安置人员。本案中，涉案征地补偿和安置方案经寿光市人民政府批准同意后，由寿光**备中心将涉案征地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费全部拨付给了椒**委会。上诉人的宅基及房屋在征地范围之内，被上诉人寿**土局组织实施征收应当依法进行，对征收范围内的房屋所有人应当给予合理补偿和妥善安置。但是，被上诉人寿**土局提供的证据仅能证明将征地的各项补偿安置款拨付到了椒**委会，而拨付的补偿款内是否包括上诉人房屋的补偿款以及属于上诉人房屋的补偿款数额并不明确，被上诉人亦未直接向上诉人支付土地补偿款，故被上诉人寿**土局对上诉人未依法履行地上附着物补偿职责，构成违法。

综上，被上诉人寿**土局在组织实施征地补偿和安置方案过程中没有履行公告、听取村民意见和告知村民听证权利的义务，导致被上诉人组织实施征地补偿和安置方案行为程序违法，但涉案征地行为已经实施，征地范围内除上诉人外的其他村民均已征收补偿安置完毕，地上附着物及青苗亦已基本被拆除，再行上述公告及告知听证义务已无意义。上诉人的房屋在征地范围内，被上诉人寿**土局应当依法履行征收补偿安置职责，以保障上诉人的合法权益。上诉人认为被上诉人组织实施征收补偿安置方案行为违法的上诉理由成立，对其请求应予支持。原审判决认定事实不清，裁判结果错误，依法应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第六十一条第（三）项、《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销山东省寿光市人民法院（2013）寿行重初字第1号行政判决；

二、被上诉人寿光市国土资源局组织实施山东省人民政府鲁**（2009）139号批复批准征收的寿光市**居民委员会土地的《征地补偿安置方案》的行为违法。

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人寿光市国土资源局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年七月二十九日