金乡县**民委员会与金乡县林业局行政处罚二审行政裁定书

审理经过

金乡县**民委员会诉金乡县**政处理决定一案，嘉**民法院于2013年11月7日作出（2013）嘉行初字第124号行政裁定。一审原告金乡县**民委员会不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条之规定审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院认为

一审法院认为，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第十九条规定：当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，被告金乡县林业局作出的《处理意见》是其向金乡县人民政府就周**委会和欢**村委会之间的林地纠纷所作的处理意见，被告报请后，金乡县人民政府据此作出了对各方当事人权利义务产生实际影响的金**（2012）1号处理决定。被告所作的《处理意见》只是行政机关内部行为的过程行为，并未向本案涉诉当事人送达，对外不具有法律效力，亦未对争议各方当事人产生约束力。《处理意见》是在原告不服金乡县人民政府对所涉林地纠纷所作的金**（2012）1号处理决定提起行政复议后，在复议过程中获知的，因此，该《处理意见》未对涉诉当事人的权利产生实际影响。并且，原告已对金乡县人民政府所作的金**（2012）1号处理决定提起了行政诉讼。故依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告金乡县**民委员会的起诉。

上诉人诉称

金乡县**民委员会不服一审法院裁定，上诉称，被上诉人金乡县林业局所作的《处理意见》是金乡县人民政府作出金**（2012）1号处理决定的关键依据，其对上诉人的权利义务产生实际影响。该《处理意见》不是经金乡县人民政府批准的行为，不适用《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条的规定。上诉人虽然对金**（2012）1号处理决定提起诉讼，但法院并未对《处理意见》的合法性进行审查认定。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉不当，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

被上诉人金乡县林业局答辩称，上诉人已对金**（2012）1号处理决定提起诉讼，上诉人再次提起本案诉讼，违反了“一事不再理”原则。涉案《处理意见》是行政机关的内部公文，未向任何当事人送达，对外不与行政相对人发生任何权利义务关系。该《处理意见》仅是金乡县人民政府具体行政行为的若干链条的组成部分之一，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。同时该《处理意见》的作出有充分的事实依据，在金**（2012）1号处理决定的诉讼中也已对该《处理意见》的合法性进行了审查。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。

被上诉人辩称

被上诉人金乡县**村民委员会未进行答辩。

被上诉人金乡县羊山镇欢德营村第四村民小组未进行答辩。

被上诉人金乡县羊山镇欢德营村第五村民小组未进行答辩。

一审第三人周**未进行答辩。

本院认为

本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第十九条第一款规定：“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。”本案上诉人金乡县**民委员会起诉的标的即为被上诉人金乡县林业局在解决上诉人与被上诉人金乡县**村民委员会等林权争议时所作的《处理意见》。从该《处理意见》显示的内容看，其为行政机关的内部请示公文，不具有确定性；该《处理意见》并未向行政相对人送达，对外不产生法律效力；该《处理意见》不是最后决定，不对相对人的权利义务产生处分的法律效果，不符合行政行为的成熟性原则。综上，本案被上诉人金乡县林业局所作涉案《处理意见》是金乡县人民政府作出金**（2012）1号处理决定过程中的一个中间性、程序性、过程性行为，其不对上诉人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一四年六月四日