三门峡**有限公司与三门**资源局挂牌出让国有土地使用权一案

审理经过

上诉人三门峡**有限公司（以下简称裕**司）因三门峡市国土资源局挂牌出让国有土地使用权一案，不服三门**民法院（2012）三行初字第4号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人裕**司法定代表人邵*及其委托代理人赵**，被上诉人三门峡市国土资源局委托代理人李**、贾**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

三门**民法院一审查明，三门**资源局于2010年12月12日在三门峡日报发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，出让宗地编号为“2010―17”号地块，公布基本情况、规划指标、要求，公告明确不设底价，竞价原则是价高者得，起始价为10500万元。公告发布后，裕**司等单位缴纳竞买保证金，参加出价及现场竞拍活动。2011年1月24日，裕**司最终以28000万元的价格竞得该宗土地。同日，三门**资源局与裕**司签订《成交确认书》。2011年1月30日，按照成交确认书的要求，三门**资源局与裕**司签订《国有建设用地使用权出让合同》[合同编号为豫（三）出让（2011）第0052号]。合同约定：三门**资源局将坐落于河堤路北、大岭路西、康园路东、五原路南的宗地（面积为41527平方米）出让给裕**司使用，裕**司支付出让价款28000万元，分两期支付：2011年2月20日之前支付18400万元，2011年3月24日之前支付9600万元。合同签订后，裕**司共缴纳土地出让金14000万元（含保证金），尚未达到第一期价款。三门**资源局多次催缴、未果。

一审法院认为

三门**民法院一审认为：第一，根据中华人民共和国国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款规定，三门**资源局作为土地行政部门具有挂牌出让国有建设用地使用权的行政职能，挂牌出让2010―17号地块国有建设用地使用权，符合国土资源部第39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》要求的发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定土地使用权人的程序。第二，关于发布出让公告时地价评估在前还是在后的问题。三门**资源局委托三门峡市**有限公司对该地块进行评估。估计机构于2010年11月29―12月7日对土地进行实体评估，总地价为10464.74万元，向市国土局提交了估价结果。市国土局于12月8日对土地价格集体研究形成会议记录，确定挂牌出让起始价按该宗地10500万元，增幅为整宗地100万元/次。评估过程实际发生，评估程序按正常进行。因此，本宗土地出让符合程序规定“地价评估，确定出让起始价”在前，“发布出让公告”在后的要求。第三，是否应设底价问题。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十条规定“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或底价。标底或底价不得低于国家规定的最低标准。确定招标标的，拍卖和挂牌的起叫价、起始价……应当实行集体决策。”因此，公告本次国有土地使用权挂牌出让设起始价不设底价，价高者得，符合规定，也没有损害相对人利益。裕**司高价竞拍与不设底价没有必然联系。第四，关于“净地”还是“毛地”出让问题。国土资源部文件规定要求“净地出让”根源在于责成政府负责拆迁安置事宜，避免开发商补偿不公，野蛮拆迁。而“毛地”出让则是由开发商完成的拆迁安置，土地出让金和拆迁补偿费相互捆绑，对开发商而言，压低拆迁赔偿就等于多获利，容易引发社会矛盾。被告在公告时明确本宗土地以净地形式出让，在本宗土地出让时虽有个别房屋和设备没有拆除，但拆迁、安置的主体是湖滨区人民政府，拆迁补偿费用由湖滨区人民政府承担。所以，三门**资源局挂牌出让行为并不违法。原告在该宗土地出让前明知土地现状，却未提异议，并与三门**资源局签订《成交确认书》。之后，因缴纳出让金问题引起争议。综上，裕**司认为三门**资源局挂牌出让行为违法，应予撤销的理由不足，不予支持。目前，裕**司在未缴清土地出让金情况下，已实际占用土地盖成楼房，要求三门**资源局再次对本宗土地按“净地”出让，重新作出挂牌行为的理由不足，不予支持。经合议庭评议并报本院审委会讨论决定，依照《最**法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回裕**司要求确认三门**资源局挂牌出让2010―17号地块的行为违法、要求撤销挂牌出让2010―17号地块的行为并责令三门**资源局在30天内重新对该地块进行挂牌出让的诉讼请求。

上诉人诉称

裕**司不服三门**民法院一审判决，向本院上诉称：（一）三门**资源局作出挂牌出让本案宗地的具体行政行为证据不足。理由有四：1、出让土地部分是集体所有土地，未被依法征收为国家所有，三门**资源局全部按国有土地挂牌出让缺乏法律依据。2、出让土地仍有部分未拆迁完毕，属于毛地，三门**资源局挂牌出让本案宗地不符合关于净地出让的规定。3、土地面积存在差错，本案宗地经鉴定净地为32167平方米，并非三门**资源局公告的41527平方米。4、本案宗地部分土地的使用权存在争议，三门**资源局挂牌出让有争议的土地缺乏依据。（二）三门**资源局挂牌出让本案宗地违反法定程序。理由有五：1、本案宗地系房地产开发用地，挂牌出让该宗地应当报**务院或者省级人民政府批准，三门**资源局未经批准挂牌出让本案宗地违反法定程序。2、土地使用权出让方案应当由土地管理部门会同规划、建设、房产管理部门共同拟定，三门**资源局未提供与其他机关共同编制出让方案的证据，说明该宗地的出让方案编制违反法定程序。3、三门**资源局挂牌出让本案宗地的方案未经有权限的人民政府审批，违反法定程序。4、三门**资源局存在先作出挂牌出让公告后评估及出让不设底价的问题，违反法定程序。5、三门**资源局将本应划拨供应的拆迁安置保障性住房用地按出让方式供应，明显违反法定程序。综上，三门**资源局挂牌出让本案宗地证据不足，违反法定程序，请求撤销一审法院判决，依法支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

三门峡市国土资源局答辩称：（一）本案宗地产权清晰，挂牌出让行为合法有效。（二）出让方案由三门峡市规划和城市管理执法局、国土资源局联合编制，并经三门峡市人民政府批准。（三）挂牌出让土地是净地，并非毛地。（四）挂牌出让的土地面积为62.29亩，不存在面积不足问题。（五）出让不设底价并不违反法律的强制性规定。（六）土地评估时间不影响挂牌出让，符合法律规定。（七）本案宗地属于棚户区改造项目，符合挂牌出让的条件。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。

本院查明

本院二审查明的事实与三门**民法院一审查明的事实一致。

本院认为

本院认为：（一）2005年8月1日实施的《最**法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权出让合同定性为民事合同，因出让方是行政主体，出让合同涉及的土地管理部门所实施的行为具有双重属性。对于出让合同受让方之外的其他人而言，土地管理部门在签订出让合同之前实施的公告出让方案、挂牌出让、成交确认等行为，应当认为是具体行政行为，如果该行为侵犯了其合法权益，其有权提起行政诉讼，请求撤销或者确认上述行为违法、无效。对于国有土地使用权受让方而言，土地管理部门在与受让方签订国有土地使用权出让合同之前所实施的公告出让方案、挂牌出让、成交确认等一系列行为，都应当认为是出让合同的组成部分，不宜作为具体行政行为对待。如果受让方认为其中的某一行为违法，受让方也不能提起行政诉讼，而只能就出让合同提起民事诉讼，要求确认合同无效、有效或者进行变更，通过对出让合同及签定出让合同之前行为的审查，确定出让合同的效力，从根本上解决争议。（二）本案裕**司作为受让方与三门**资源局签订国有土地使用权出让合同，如果裕**司认为三门**资源局挂牌出让行为有违法之处，侵犯了其合法权益，有权就出让合同申请仲裁或者提起诉讼，但不能就三门**资源局签订出合同之前的行为提起行政诉讼。裕**司提起本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围，依法应当不予受理，已经受理的应当驳回起诉。一审法院认为本案属于行政诉讼受案范围，并就实体部分作出裁判，法律依据不充分，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和《最**法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销三门**民法院（2012）三行初字第4号行政判决；

二、驳回三门峡**有限公司的起诉。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二Ο一三年十二月九日