郑州市惠济区人民政府颁发集体土地建设用地使用证纠纷一案

审理经过

董**不服郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）为第三人黄**颁发集体土地建设用地使用证纠纷一案，郑州市惠济区人民法院于2009年11月16日作出（2009）惠行初字第9号行政判决。董**不服，向本院提起上诉。本案二审诉讼期间，董**死亡，董**之孙董*胜申请参加诉讼，经本院准许，董*胜作为上诉人参加本案二审诉讼。本院于2010年4月12日作出（2010）郑**字第42号行政判决，已经发生法律效力。董*胜不服，向本院提出再审申请。本院于2010年11月3日作出（2010）郑**字第46号行政裁定，裁定对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人董*胜及其诉讼代理人王**、被申请人惠济区政府的诉讼代理人杨**、赵**、被申请人黄**、黄**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

董**起诉称，惠济区政府为黄**颁发的邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证，无填写具体的年月日，批准使用期限一栏空缺，该证所注明的南边东西长为18.7米，而土地部门地籍图标注为18.1米，办理该证过程中既无黄**的申报表，也没有经过审批。鉴于该证存在内容和程序上的问题，侵犯了原告的合法权益，请求撤销惠济区政府向黄**颁发的上述集体土地建设用地使用证。

一审被告辩称

惠济区政府答辩称，其作为依法负责主管本辖区的土地管理机关，有权向第三人黄**颁发集体土地使用证，该证是在1982年颁发林权证的基础上，对符合使用土地条件的使用人进行了重新确认。黄**的土地使用证，无论从格式上，还是在内容上均无侵害董**的合法权益。虽然该证在部分内容上有漏填等问题，但不影响该证的合法性、有效性。另，董**并不具备本案的原告资格，其诉讼已超过法律规定的诉讼时效，请求驳回董**的诉讼请求。

黄**陈述称，惠济区政府向其颁发的集体土地使用证从实体和程序上均无侵犯董小年的合法权益，且其诉讼已超过诉讼时效，是董小年侵犯了我的合法权益，应依法驳回董小年的诉讼请求。

黄**陈述称，同意黄**的陈述意见。另外，我家从曾祖父一辈就在苏屯村这块宅基地上居住生活，1982年政府给我家发有林权证。2008农历4月我将房屋进行了翻建，而后拉了与董**家相邻的西院墙，墙外留有70厘米的滴水。董**家2008年12月翻建房屋，其在用水泥做东边滴水时，占了我家与黄**家的宅基面积。2009年元月，我与黄**分别以董**为被告，提起民事诉讼，要求董**停止侵权，后因我没有宅基地使用证，撤回了民事诉讼。

一审法院查明

一审查明，董**与黄**、黄**东西邻居，黄**与黄**系胞兄弟。1982年黄**即拥有争议土地的林权证。1991年河南省统一对农村村民换发宅基地使用证时，惠济区政府（原邙山区政府）为黄**颁发了邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证，该使用证内容为：土地使用人黄**，地址：老鸦陈乡苏屯村；图号8-4-3-3；地号：8-4-3-414；土地类别：50；用地面积260平方米；用途：住宅；四至：北：黄石头；南：孙**（已故）；西：董**；东：孙**；并注明黄**北边东西宽为18.65米；南边东西宽为18.7米。发证机关一栏内盖有郑州市邙山区人民政府土地专用章，没有填写具体的时间。该证所载明的南北宽度与黄**1982年林权证上的南北宽度一致。一审法院于2009年6月25日、9月8日先后两次对董**、黄**、黄**三家宅基地使用的现状进行了实地勘测，董**宅基地南边东西宽度实际为21.03米，原邙山区政府1982年给其颁发的林权证上标明的宅基地南边的东西宽为21米。黄**宅基地南边东西宽度实际为18.11米。邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证上载明该宽度为18.7米。

2008年12月，董**的委托代理人刘**、董**将其房屋拆除进行翻建、扩建。2009年1月黄**、黄**认为刘**、董**在处理房屋东边滴水时侵犯了其合法权益，遂以董**为被告，向法院提起民事诉讼。在民事诉讼期间，刘**、董**获悉惠济区政府向黄**颁发的邙土集建（91）字第414号集体土地使用证的具体内容。2009年4月，董**以该土地使用证未填年月日和使用期限，该证其后所附说明黄**的宅基地使用证的南边东西宽度为18.7米，而土地部门地籍表明为18.1米等，该证在内容和程序上存在严重问题，且侵犯了董**合法权益为由，向法院提起行政诉讼，请求撤销惠济区政府为黄**颁发的邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证。

另查明，董**至今未领取到有关部门颁发的集体土地使用证。

又查明，董**委托代理人刘**、董*胜于2009年9月22日第二次闭庭后提出申请，要求对惠济区政府提供的黄小虎的郑州市城镇村庄土地地籍调查审批表的内容和填表时间进行鉴定，同年10月12日又撤回申请。

一审法院认为

一审认为，《最**法院关于执行若干问题的解释》第十三条第一项“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼”的规定，董**与黄**住宅系东西相邻，而本案董**认为惠济区政府给黄**颁发的集体土地使用证的具体行政行为，侵犯了其合法权益，因而具备本案行政诉讼的原告主体资格，据此，惠济区政府及黄**认为董**不具备本案原告主体资格的辩解、陈述理由，不能成立。

《最**法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，2008年12月，董**的委托代理人刘**、董**将其房屋进行翻新时，黄**、黄**认为刘**、董**在处理东边滴水时，侵犯其合法权益，遂以本案董**为被告向法院提起民事诉讼，在民事诉讼期间，刘**、董**知道了惠济区政府向黄**颁发的集体土地使用证的具体内容。据此，董**的起诉期限应从知道具体行政行为内容之日起计算，其并未超过法律规定的起诉期限。根据上述法律规定，惠济区政府及黄**、黄**认为董**的起诉已超过起诉期限的辩解及述称，不能成立。

《河南省实施办法》（1991年8月21日河南省第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议《关于修改的决定》第一次修正）第四十八条“农村居民建设住宅，每户宅基地使用标准：（一）城市郊区和人均耕地一亩以下的平原地区，每户用地不得超过二分。……”、第四十九条：“农村居民使用的宅基地，不得超过规定的用地标准。……”。《河南省农村建房用地管理实施办法》（1982年7月23日）：“实施前已占用的宅基地，每户面积超过本办法规定标准一倍以内而又不便调整的，经当地县级人民政府批准，按实际使用面积确定使用权”，惠济区政府向黄**颁发的邙土集建（91）字第414号土地使用证上载明的面积为260平方米，符合上述规章规定的用地标准。惠济区政府颁发的邙土集建（91）字第414号集体土地使用证是对黄**在其1982年的老宅基地的范围基础上予以确认，属于土地来源合法，且面积准确，其漏填了年月日及批准使用期限等使其土地使用证的填写内容不完备，行政行为具有瑕疵，但不影响该具体行政行为的有效成立，董**诉称惠济区政府的行政行为程序违法的理由不能成立。经法院对董**占用集体土地（即宅基地）的实际勘测，董**诉称其合法权益受到侵犯的理由缺乏事实依据。董**委托代理人以苏屯村地籍草图表明的尺寸与惠济区政府向黄**颁发的土地使用证上载明的内容不符为由请求撤销该使用证的诉请理由没有法律依据，不能成立。依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”之规定，判决：驳回董**的诉讼请求。诉讼费50元由董**负担。

上诉人诉称

董小年不服一审判决，上诉于本院。本院二审判决：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由董**负担。

董**申请再审称：一、惠济区政府为黄**颁发的集体土地建设用地使用证认定事实不清：1、黄**占用土地南边东西实际长度为18.11米，邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证上却是18.7米，造成黄**宅基地南边东西方向向西*占董**宅基地0.6米，侵害了董*的合法权益，惠济区政府应当根据《河南省实施办法》第四十九条“按实际使用面积确定使用权”的规定确定黄**宅基地面积。2、原审认定“董**宅基地南边东西宽度为21.03米”错误，该宽度经董**重新丈量为20.50米，一审法院现场勘测时丈量方法有误，重复多计算0.53米。3、惠济区政府为黄**颁发的邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证确定的范围四至不清，黄**的宅基地实际上已包含了孙银枝家宅基地和董**家宅基地的部分。二、惠济区政府的具体行政行为程序违法：1、惠济区政府向黄**颁证的具体行政行为依据的主要证据《地籍调查审批表》系伪造，且未经四邻签字确认；2、惠济区政府的颁证行为，没有经过土地登记申请人的申请，程序违法。请求撤销原判，并撤销邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证。

董**为支持其请求，向本院提交了下列证据：

1、郑州**土资源局老鸦陈国土资源所保存的黄**、董**《郑州市城、镇、村庄土地地籍调查审批表》，用以证实惠济区政府提交的黄**《郑州市城、镇、村庄土地地籍调查审批表》上张**、董**签名字迹，与老鸦陈国土资源所保存的审批表上的签名字迹不一致，系伪造。

2、1991年12月20日郑州市邙山区人民政府为孙**颁发的集体土地建设用地使用证照片二张。用以证实黄小虎南邻孙**家的宅基证上显示黄小虎南边界东西长度为18.1米。

被上诉人辩称

惠济区政府辩称，1982年黄**的《林权证》上已显示黄**宅基地南边东西长度为18.7米，惠济区政府是根据该林权证向黄**颁发了使用证，至于黄**实际只占用了18.11米，只能说明黄**没有将宅基地使用完毕。黄**建设用地使用证上载明的面积为260平方米，符合《河南省实施办法》及《河南省村镇建房用地管理实施办法》规定的用地标准，且是在黄**1982年老宅基地的范围基础上予以确认而来，属于土地来源合法。惠济区政府按照郑**土地管理局郑*[1988]49号、50号文件进行了宣传、调查、登记、申报，并结合各村具体情况组织群众逐个提交相应材料，办理申报、核实、登记，经现场勘查土地权属界线清楚、四邻无争议后进行制图，再逐级核实、更正、审批，依法向黄**颁发了邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证，故惠济区政府向黄**颁发集体土地建设用地使用证程序合法。另外，一审法院对董**家南边界实地勘测的长度为21.13米，超过董**1982年林权证上的南边东西长度，故董**称其合法权益受到侵害没有事实依据。董**提供的地籍草图不能作为颁发集体土地使用证的依据。请求驳回董**的再审请求。

黄**、黄**辩称，1、根据郑州市土地管理局郑*（1988）50号文件第四条、第五条规定，黄**、黄**如实办理申报登记，经相关部门丈量、审查、批准，颁发了邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证，且宅基地面积未超过1982年3月4日政府为黄**颁发的林权证上的各边界尺寸及面积；2、经一审法院现场勘测，黄**、黄**家现状并未超过1982年林权证上的尺寸及面积，也未超出邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证上的面积，而董**家南边东西长实际勘验为21.13米，超出了1982年政府为其颁发的林权证南边东西长21米的长度；3、董**没有取得合法的集体土地建设用地使用证，也没有证据证明黄**、黄**侵犯其合法权益；4、惠济区政府的行政行为程序并不违法，其颁发的邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证合法有效。请求驳回董**的再审请求。

本院查明

本院再审查明的事实与原审一致。另查明，董**所占用宅基地于1982年取得林权证，后在政府换发集体土地建设用地使用证时，未换取新证。黄**所持邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证附图上标注的西南方界点J1145、西北方界点J1148所确定之边界，在老鸦陈国土所保存的地籍草图中显示，与董**所占用宅基地北边界基本为同一直线，位于黄**所占用宅基地之中；该附图中所标明的西南方界点J1263、东南方界点J1264所确定之边界，在地籍草图上显示为孙*枝家占用土地的南边界。

本院认为

本院再审认为，惠济区政府在为黄**颁发邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证之前，应当按照相关规定进行地籍调查，确认涉案土地权属界限清楚无争议后再予颁证。其向法院提交的1992年6月27日《郑州市城、镇、村庄土地地籍调查审批表》及郑州市郊区人民政府于1982年向黄**颁发的《林权证》，不能证明惠济区政府在核定地界时经由四邻等利害关系人签字确认权属界限清楚无争议。另外，惠济区政府所颁发的邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证附图中，所标明的西南方界点J1145、西北方界点J1148所确定之边界，在老鸦陈国土所保存的地籍草图中显示，并非黄**所占用宅基地的北边界；该附图中所标明的西南方界点J1263、东南方界点J1264所确定之边界，地籍草图显示系孙银*家南边界，而非黄**宅基地南边界，该使用证其他部分亦未标明黄**四至界点，本案利害关系人由此形成纠纷。对上述问题，惠济区政府在原审及再审过程中均不能作出合理解释，故惠济区政府颁发邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证的具体行政行为，认定事实不清，应予撤销。原审判决予以维持，亦属认定事实不清，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（三）项、《最**法院关于执行若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销本院（2010）郑**字第42号行政判决及郑州市惠济区人民法院（2009）惠行初字第9号行政判决；

二、撤销郑州市惠济区人民政府颁发邙土集建（91）字第414号集体土地建设用地使用证的具体行政行为。

一、二审诉讼费共计100元，由郑州市惠济区人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二?一一年五月十二日