登封市**民委员会与登封市文物局文物行政管理一审行政判决书

审理经过

原告登封市**民委员会诉被告登封市文物局文物行政管理一案，于2014年2月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王某某及被告的委托代理人乔某某、陈某某出庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

被告登**物局于2013年10月9日发出通告，通告内容为：安阳宫始建于北宋徽宗末年，1996年，安阳宫作为中灵山行宫的重要组成部分被登封市人民政府公布为登封市级重点文物保护单位（登政（1996）44号）。安阳宫作为登封市级重点文物保护单位，其性质属国有不可移动文物。根据法规，管理权由登封**理局代表政府行使，任何组织和个人不得转让、抵押。前一时期，颍阳镇李**擅自与颍阳北街村民签订《庙宇承包协议》，将安阳宫承包给私人经营管理。违反了《中华人民共和国文物保护法》第二十四条之规定：“国有不可移动文物不得转让、抵押。”经我局认定：李**与私人签订的《庙宇承包协议》属违法行为，协议为无效协议。现责令李**尽快解除《庙宇承包协议》，恢复安阳宫正常秩序；非法承包安阳宫相关人员自本通告公布之日起，三日之内离开安阳宫，逾期不撤离者，所产生的一切后果自负。

原告对上述通告不服，诉于本院。原告诉称：安阳宫是登封市颍阳镇李*村北山山顶的一处现代建筑，是1985年至1995年期间由李*村群众冯**、范**在庙主宋**等人的筹措之下修建的十余间现代建筑群。2013年6月，由李*村委主持，历届参与建设的庙宇负责人范**等共同自愿将所建庙宇交给李*村委经营管理，村委接受捐献，于2013年8月5日将庙宇经营权发包给他人。被告在夜间将被诉通告张贴于安阳宫，且在通告中认定安阳宫是登封市重点文物保护单位，认定事实不清，行政程序违法，请求依法撤销该通告。

被告辩称

被告辩称：一，被告文物局作为登封市文物主管部门，对文物进行保护是法律赋予的职责，被告对涉案文物的管理符合法律规定，有法律依据；二，涉案通告对原告并不产生实际影响，未对原告的人身权、财产权产生侵害，应该依法驳回起诉。

被告在法定期限内提交的证据有六组共21份。第一组共6份：1，文物普查日记（1984年）；2，第二批保护材料中蟠龙宫资料介绍（1986年）；3，关于公布登封县第二批文物保护单位请示中蟠龙宫资料介绍；4，登文物资（1996）第19号《关于申请玉溪宫等104处文物为登封市第二批重点文物保护单位的请示》（1996年）；5，登政（1996）44号《登封市人民政府关于公布登封市第二批重点文物保护单位名单的通知》（1996年）；6，安阳宫现状及碑刻、拓片照片（2013年）。以上证据证明安阳宫是蟠龙宫的民间通俗叫法，是登封市第二批重点文物保护单位。

第二组共2份：7，登政（2000）35号《登封市人民政府关于公布郑州市级登封市级文物保护单位保护范围的通知》（2000年）；8，李*村委与王**签订的《庙宇承包协议》（2013年）。李*村委所签订《庙宇承包协议》中的安阳宫四至范围，与蟠龙宫保护范围基本一致，且其协议名义上是“承包”，实为转让经营权。

第三组证据共3份：9，霍**所著《紫云山》第11、16、17页（1998年）；10，国发（2001）25号《**务院关于公布第五批全国重点文物保护单位和与现有全国重点文物保护单位合并项目的通知》（2001年）；11，国发（2013）13号文件后附的《第七批全国重点文物保护单位名单》（2013年）。证明关于安阳宫的年代，被告通告中称始建于宋代与其被公布为“清”并不矛盾。公布文物保护单位年代不以初建年代为准，而以现存主要形制和现存主要遗物而定。

第四组证据共3份：12，登封市文物局颍阳镇文物保护管理所《关于任命薄太后庙等八处文物景点责任人的通知》（1997年）；13，范**《登封市业余保护员审批表》（2000年）；14，范**《河南省业余文物保护员登记表》（2005年）。证明范**是被告依法聘请、对安阳宫实施有效管理的业余文物保护员。

第五组证据共6份：15，范**重修盘古殿的申请及协议（1996年）；16，范**重修道元宫、雷音殿的申请及协议（1998年）；17，范**重修五岳殿、玉皇阁、王母殿、诸葛祠的申请、协议及胡**出具的工程结算款收到条（2006年至2008年）；18，范**重修安阳宫的申请、协议及杨**出具的工程收条（2006年至2008年）；19范**重修五岳殿、瑶池母殿、水池的协议及杨**出具的工程款收条（2009年至2010年）；20，登文物字（2013）第02号《文物行政执法案件卷宗》中李*、刘**、杨**三人的《文物行政执法询问笔录》（卷宗中14-22页，2013年9月3日）。证明安阳宫现有建筑由范**利用香客捐资，并经报批同意修建的，原告称于1985年前后安阳宫由全体村民组织，全国各地善男信女捐助建设而成的说法与事实不符，并且在85年、86年左右，安阳宫修建过程中，李*村委并未出面组织，也没有成立任何组织参与其中。

第六组共2份证据：21，登文物字（2013）第02号《文物行政执法案件卷宗》（2013年）；22，《通告》。证明原告无权对安阳宫行使管理权，其将安阳宫承包给王**是严重违法行为，对文物安全造成了严重威胁，被告作出通告，责令其停止违法行为符合法律规定。

法律依据为《文物行政处罚程序暂行规定》（**化部33号令）第二条、第五条。

对原告质证意见归纳如下：对第一组证据有异议，安阳宫与蟠龙宫不是同一建筑物，登封市人民政府确定的文物保护单位是蟠龙宫，不包括安阳宫，蟠龙宫是清代建筑，而被告在通告中称的安阳宫是北宋徽宗年间，证据5中未显示安阳宫三个字，因此该组证据不能证明被告所要证明的内容。第二组中，对证据7有异议，通告中显示的是蟠龙宫，与安阳宫无关，对证据8无异议。第三组证据中第9、10、11三个证据均无法证明安阳宫就是蟠龙宫。第四组证据中第12、14份证据与本案无关。第五组证据中的殿名均与安阳宫无关，证据18并非事实，但能证明安阳宫是现代建筑，是香客资助建筑的。第六组证据中证据21与本案无关。因被告认定事实错误，导致其适用法律错误，

原告在庭审中出示的证据如下：1，登封市人民政府（1996）44号文件，证明本案所涉安阳宫不是文物；2，被告2013年10月9日张贴的通告，证明被告通告行为违法；3，自愿捐献书6份，证明安阳宫所涉房屋是现代建筑且捐给了村委；4，2005年3月1日村委证明，证明村委一直参与管理该庙宇；5，村委会决议，证明该庙宇道路是由村委修建，与被告无关；6，颍阳镇土地所证明一份，证明庙宇停车场占地情况由原告管理；7，颍阳镇批示，证明李*村委对庙宇行使管理权；8，协议书一份，证明范**的管理未经李*村委许可；9，证人证言二份，证明安阳宫的建造过程和管理单位均属村委；10，2012年8月19日村委证明一份，证明安阳宫所有权在原告；11，照片一组，显示了安阳宫现状，证明其是现代建筑。

被告对证据1的真实性无异议；证据2不予质证；证据3捐献书不能证明捐献人建造了该建筑，其捐献行为无依据；证据4不符合法律规定；证据5的会议决定，与本案无关；证据6土地所的证明及证据7与本案无关；证据8中协议双方未到场，不能证明其主张；证据9证人未到庭，不予质证；证据10不具有证据效力，原告的证明系违法证明；证据11不能证明涉案建筑系现代建筑，其是在遗址上翻修的。

根据双方的质证意见以及合议庭的评议，对双方提交的证据认证如下：被告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、9、12、13、14、15、16、17、19、20、21具有真实性、合法性及关联性，对该证据予以采信。原告对证据8无异议，对该证据予以采信。证据10、11与本案无关，不予采信。证据18，原告虽提出异议，但没有提供证据予以反驳，该证据具有真实性，予以采信。证据22系被诉行为的体现，不能作为本案证据使用。原告提供的证据1、6、7、11，具有真实性、合法性及关联系，对该证据予以采信；证据2系本案被诉行政行为的书面形式，不能作为证据使用；证据3、9虽有相关人签名，但未提供身份证明，不具有合法性，不予采信；证据4、5、10系原告一方出具的证明，原告不能证明其客观性，不予采信；证据8与本案无关，不予采信。

本院查明

结合以上有效证据，认定事实如下：2013年8月6日，被告接到中灵山安阳宫文物业余保护员范**报案，经调查确认原告法定代表人带人强行驱逐安阳宫文物业余保护员，并将安阳宫交由王**实际控制。原告于2013年8月9日立案调查，对现场进行勘察并询问了相关人员，查明原告与王**签订《庙宇承包协议》，将安阳宫承包给王**经营，并带人驱逐被告聘请的文物业务保护员。被告决定对原告及王**的行为责令改正，遂于2013年10月9日发出被诉通告。原告对该通告不服，认为其认定事实错误，越权干预原告方的行为，诉于本院，要求依法撤销被告2013年10月9日发出的通告。

本院认为

本院认为：1，针对被告作出的通告是否可诉的问题。被告在其发出的通告中认定原告与私人签订的《庙宇承包协议》为无效协议，责令原告解除该协议，要求承包人员撤离安阳宫，恢复安阳宫秩序。该通告对原告签订协议及安排人员经营安阳宫的行为做出了处理决定，对原告的权利义务产生了实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及最**法院关于《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释相关规定，被告发出通告的行为是可诉的行政行为，原告对该行政行为不服，提起诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告认为其发出通告的行为对原告的权利义务不产生实际影响的理由不能成立，本院不予支持。

2，针对被告作出通告行为的合法性问题。根据《中华人民共和国文物保护法》的规定，被告作为文物保护部门，负责文物保护工作，对违反文物保护法律法规的行为有权作出处理。本案中，被告接到违法案件举报后，立案并调查取证，发出了本案中被诉的通告，在通告中指出了原告的违法行为，责令原告改正，并指出了改正方式。该通告虽未作出行政处罚，但作出了责令改正的处理决定，该决定符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的“责令当事人改正或者限期改正违法行为”的形式，作为行政机关对相对人作出权利和义务的处理，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》及《文物行政处罚程序暂行规定》（**化部第33号令）规定的程序处理。本案中，被告作出的责令原告改正违法行为的处理决定既未通过《文物行政处罚程序暂行规定》第二十九条、第三十条规定的审查程序，亦未依照《文物行政处罚程序暂行规定》第四十四条之规定送达当事人。因此，被告在作出该通告的过程中，违反了法定程序，属于程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，经合议庭评议，判决如下：

裁判结果

撤销被告于2013年10月9日作出的关于安阳宫事项的通告。

本案受理费50元，由被告承担。

如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省**民法院。

裁判日期

二〇一四年四月二十四日