开封市城区交通局诉开封市人民政府土地管理行政登记一案二审行政裁定书

审理经过

开封市城区交通局诉开封市人民政府土地管理行政登记一案，开封**民法院于2003年9月3日作出（2003）郊法行初字第9号行政判决。原审被告开封市人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，于2004年1月7日作出（2003）汴行终字第108号裁定，中止本案诉讼。2011年5月23日本院作出（2003）汴行终字第108-1号裁定恢复本案诉讼后，依法组成合议庭于2011年5月31日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

开封市人民政府于1990年11月21日作出汴国用（地籍）字第003316号《国有土地使用证》（下称被诉具体行政行为），该证载明：土地使用者开封市电瓷开关厂，地址南郊乡左楼，图号848-532-N-Ⅱ-Ⅲ，东至本单位围墙为界，南至本单位围墙为界，西至本单位房墙为界，北至本单位围墙为界，用地面积19783.09平方米。开封市城区交通局不服该具体行政行为提起行政诉讼，请求撤销被诉具体行政行为。

一审法院查明

一审法院经审理查明，1977年11月22日，开封**员会生产指挥部下发了汴**（77）139号关于新建郊区搬运公司征用土地报告的批复。其主要内容为：经研究同意在南干道路北、公社化工厂以东征用土地20亩。当年12月20日，郊区搬运公司与南郊乡人民公社、魁庄大队签定了实际征用33.08亩的协议，对此，开封**员会生产指挥部于1978年7月24日又下发了汴**（78）68号关于补办多占土地13.08亩的手续批复。1978年3月6日，郊区搬运公司按南郊公社土地占用结账明细表一次性结清13467.00元，7月21日开封**员会基本建设委员会为郊区搬运公司颁发了建设征用土地证书。1985年4月17日，开封市郊区人民政府汴郊政（1985）25号关于几个企业单位归口管理的通知，区交通局已单独设立，区搬运公司、区运输管理总站、电瓷开关厂由乡镇企业局划归交通局领导，乡及乡以下运输车队仍归乡镇企业口经营。1988年7月9日，开封市郊区交通局任命赵**为电瓷开关厂厂长。1985年5月22日，开封市郊区交通局经市政府批准，按汴郊政（1985）25号文件精神，现已在公园路南段，郊区搬运公司院内2楼，设立郊区交通局办公机构。1990年5月17日，电瓷开关厂向原开封**办公室申请土地登记，1990年11月在开封日报上刊登了开封市房地产登记发证办公室第31号公告，其中含有开封**关厂的房屋座落，左楼南房屋8栋，土地19783.09平方米。1990年9月5日填发，1990年11月21日开封**办公室为开封**关厂颁发了用地面积为19783.09平方米的汴国用（地籍）字第003316号《国有土地使用证》，东至本单位围墙为界，南至本单位围墙为界，西至本单位房墙为界，北至本单位围墙为界。1995年4月25日，开封市郊区交通局、开封市**支委员会下发了汴郊交字（1995）第5号关于撤销郊区搬运公司的决定。1995年12月28日，开封市**革委员会将开封**关厂改为股份制企业，并于汴郊经体改（1995）第22号文做出关于《开封**关厂股改工作中确定有效资产归属及股份设置意见报告》的批复，原电瓷开关厂使用的土地，不作价、不设股、不入股，所有权仍归国家，在国家关于股份合作制企业土地使用的有关新政策出台前，仍延用以往的土地使用关系，由郊区交通局代管，电瓷开关厂使用。1997年6月11日，开封市郊区建设环境保护委员会为开封市郊区交通局于1991年5月23日成立的下属单位开封市郊区地方公路管理所办理了建设工程规划许可证。2002年8月21日，开封市郊区交通局在区政府、南郊乡政府的鉴证下与南郊乡庞庄、魁庄、豆腐营、干河沿村委会签订了土地遗留问题解决办法的协定，一次性给予多余土地经济补偿金8万元。自协定签订之日后，今后不得再出现土地争议。2003年4月因第三人开封**关厂以此土地抵押，向第三人中国**封市分行贷款140万元发生纠纷，被开封**法院审理后，开封市郊区交通局才知是开封**关厂办理了国有土地使用证。2003年6月19日，向本院提起行政诉讼，请求撤销被诉具体行政行为。

一审法院认为

一审法院认为，作为被告开封市人民政府为开封市郊区交通局所属原征用单位开封市郊区搬运公司分立的开封市电瓷开关厂经登记后，核发的土地使用证行为符合法定条件，并无过错。但是因开封市电瓷开关厂未如实提供有关证据材料作出的，故欠缺合法基础。被告、第三人中国**封市支行所辩称的超过诉讼时效，不属本院管辖，抵押行为有效，无事实根据和法律依据，故本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销被诉具体行政行为。

上诉人诉称

开封市人民政府不服一审判决，上诉称：颁证行为发生在1990年9月5日，《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日施行，不具有溯及力，本案不属于行政案件受案范围。1990年5月11日开封市电瓷开关厂在办理该宗土地证时，开封市郊区交通局出具证明同意开封市电瓷开关厂办理土地证，并在开封电瓷开关厂的具结书上加盖印章，以及开封市房地产登记发证办公室1990年11月第31号公告，这三份证据证明被上诉人早在1990年已经知道被诉具体行政行为，其本次诉讼已经超过法定起诉期限。开封市城区交通局与被诉具体行政行为无法律上的利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格。对于开封市城区交通局的诉讼，依法应驳回起诉。被诉具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院认定事实不清，证据不足，请求撤销一审判决，维持被诉具体行政行为。

被上诉人辩称

被上诉人开封市城区交通局答辩称：本案是土地登记案件，非行政侵权之诉，属于行政案件受案范围。1990年5月11日电瓷开关厂的证明虽有我单位印章，但该证明并非为电瓷开关厂申办土地证而出具；具结书说的是登记的房屋，具结书与开封日报的公告均不能证明我单位知道颁证行为，本次诉讼并未超过法定起诉期限。我单位撤销搬运公司后，作为上级主管机关负有管理、保护该国有资产的责任，与被诉具体行政行为存在利害关系，具备本案的诉讼主体资格。一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，请求驳回上诉，维持原判。

一审第三人开封市电瓷开关厂述称:1990年5月11日电瓷开关厂为办证向土地局出具证明，交通局加盖印鉴并签署“情况属实”。1990年开封市人民政府为电瓷开关厂办理房产登记时，交通局在具结书上加盖了印章（该房产证后面写明了土地情况）。1990年11月，开封市**证办公室在《开封日报》上公告的给电瓷开关厂办理土地证的第31号公告。以上事实证明开封市城区交通局1990年11月，就知道或应当知道被诉具体行政行为，其本次诉讼已经超过法定起诉期限。交通局仅是电瓷开关厂的主管部门，非本案行政相对人，不具备本案诉讼主体资格。被诉具体行政行为是《中华人民共和国行政诉讼法》实施前作出的，不属于行政案件受案范围。被诉具体行政行为事实清楚，证据确凿充分，程序严格公正，适用法律正确，请求撤销一审判决，维持被诉具体行政行为。

一审第三人中国农业**开封分行述称意见与开封**关厂意见一致，并称其对本案土地证的抵押权已经消灭，其与开封**关厂现无债权债务纠纷。

本院查明

二审经审理查明，1977年11月22日，开封**员会生产指挥部下发了汴**（77）139号关于新建郊区搬运公司征用土地报告的批复。其主要内容为：经研究同意在南干道路北、公社化工厂以东征用土地20亩。当年12月20日，郊区搬运公司与南郊乡人民公社、魁庄大队签定了实际征用33.08亩的协议，对此，开封**员会生产指挥部于1978年7月24日又下发了汴**（78）68号关于补办多占土地13.08亩的手续批复。1978年3月6日，郊区搬运公司按南郊公社土地占用结账明细表一次性结清13467.00元，7月21日开封**员会基本建设委员会为郊区搬运公司颁发了建设征用土地证书。1985年4月17日，开封市郊区人民政府汴郊政（1985）25号关于几个企业单位归口管理的通知，区交通局已单独设立，区搬运公司、区运输管理总站、电瓷开关厂由乡镇企业局划归交通局领导，乡及乡以下运输车队仍归乡镇企业口经营。1988年7月9日，原开封市郊区交通局任命赵**为电瓷开关厂厂长。1985年5月22日，原开封市郊区交通局经开封市人民政府批准，按汴郊政（1985）25号文件精神，现已在公园路南段，郊区搬运公司院内2楼，设立郊区交通局办公机构。1990年5月17日，开封**关厂向原开封**办公室申请土地登记，办证时开封**关厂递交了加盖原开封市郊区交通局公章的证明及具结书。1990年11月开封市房地产登记发证办公室在报纸上刊登了第31号公告，其中含有开封**关厂的房屋座落，左楼南房屋8栋，土地19783.09平方米。1990年11月21日开封市人民政府为开封**关厂颁发了汴国用（地籍）字第003316号《国有土地使用证》。1995年4月25日，原开封市郊区交通局、开封市**支委员会下发了汴郊交字（1995）第5号关于撤销郊区搬运公司的决定。1995年12月28日，开封市**革委员会将开封**关厂改为股份制企业，并于汴郊经体改（1995）第22号文做出关于《开封**关厂股改工作中确定有效资产归属及股份设置意见报告》的批复，原电瓷开关厂使用的土地，不作价、不设股、不入股，所有权仍归国家，在国家关于股份合作制企业土地使用的有关新政策出台前，仍延用以往的土地使用关系，由郊区交通局代管，电瓷开关厂使用。1997年6月11日，开封市郊区建设环境保护委员会为原开封市郊区交通局于1991年5月23日成立的下属单位开封市郊区地方公路管理所办理了建设工程规划许可证。2002年8月21日，原开封市郊区交通局在区政府、南郊乡政府的鉴证下与南郊乡庞庄、魁庄、豆腐营、干河沿村委会签订了土地遗留问题解决办法的协定，一次性给予多余土地经济补偿金8万元。自协定签订之日后，今后不得再出现土地争议。2003年4月因第三人开封**关厂以此土地抵押，向第三人中国农业**开封分行贷款140万元，双方的借款合同纠纷现已清结，庭审中中国农业**开封分行承认本案土地证的抵押权已经消灭，双方已无债权债务纠纷。2003年6月，原开封市郊区交通局向法院提起行政诉讼，请求撤销被诉具体行政行为。

本院认为

本院认为，作为电瓷开关厂上级主管机关的原开封市郊区交通局，在开封市电瓷开关厂申请颁发土地使用证时出具的证明（日期为1990年5月11日）上注明“情况属实”并加盖公章，并在开封市电瓷开关厂的具结书上加给公章。开封市**证办公室于1990年11月在报纸上刊登了第31号公告，将开封市电瓷开关厂申请办理土地使用证的相关情况登报公布，开封市城区交通局对该公告未提异议。以上证据证明开封市城区交通局于1990年已经知道或者应当知道开封市人民政府为开封市电瓷开关厂颁发国有土地使用证的行为。根据最**法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，开封市城区交通局的起诉已超过法定起诉期限。一审法院作出实体判决不当，上诉人开封市人民政府的上诉理由成立。依据现行诉讼费用交纳办法，一、二审诉讼费不予收取。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、最**法院《关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销开封市郊区人民法院作出的（2003）郊法行初字第9号行政判决；

二、驳回一审原告开封市城区交通局的起诉。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二○一一年六月七日