宋**与濮阳市发展和改革委员会行政审批二审行政裁定书

审理经过

宋**因与濮阳市发展和改革委员会（简称“市发改委”）行政审批一案，不服华龙区人民法院（（2014）华法行初字第137号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月28日公开开庭对本案进行了审理。上诉人宋**委托代理人王**，被上诉人市发改委委托代理人武*、路道正，原审第三人濮阳**开发区经济发展局（简称“开发区经济发展局”）委托代理人李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：2013年11月13日，开发区经济发展局向市发改委提交了《关于开发区赵娄拐村城中村改造安置房项目可行性研究报告的请示》（濮开经发（2013）66号），及2013年9月4日濮**保局作出的《关于河南**限公司赵娄拐村村民安置房工程项目环境影响报告书的批复》（濮**（2013）22号），2012年3月12日，濮阳市城乡规划局作出的《濮阳项目选址意见书》（选字第41090120120003号）。

2013年11月15日，市发改委作出《关于开发区赵娄拐村城中村改造安置房项目可行性研究报告的批复》（濮发改城市（2013）768号）。开发区经济发展局：你单位《关于开发区赵娄拐村城中村改造安置房项目可行性研究报告的请示》（濮开经发（2013）66号）收悉，经研究，现批复如下：一、为加快城中村改造步伐，提升城市形象。根据濮阳市人民政府《关于赵娄拐村城中村改造有关问题的批复》（濮**（2011）209号），濮阳市人民政府《关于赵娄拐村城中村改造实施方案有关问题的批复》（濮**（2013）248号）文件精神，经研究，同意你区赵娄拐村城中村改造村民安置房项目建设。项目建设按照濮阳市人民政府《关于加快城中村和建设片区的改造实施意见》（濮*（2013）52号）有关规定执行。二、该项目净占地面积60323平方米，总建筑面积175893.7平方米，其中安置住宅建设面积173013.7平方米，公共配套设施2880平方米，另建地下建筑面积21888.05平方米。三、项目位置濮阳市振兴路西，五一路北，尚和路南、开州路东。四、批复项目的相关附件是：1、项目选址意见书（选字第41090120120003号）；2、项目用地预审意见（濮国土资函（2013）123号）；3、项目环境影响报告书的批复（濮**（2013）22号等）；4、濮阳**有限公司营业执照；5、濮阳**有限公司的房地产开发企业资质证书；6、项目改造实施方案；7、项目资金证明；8、项目可行性研究报告；9、项目请示文件；10、项目招标方案。五、项目建设节能需符合国家相关规定。六、项目估算总投资43410万元，资金来源自筹。

宋**不服，于2014年6月3日提起行政复议。2014年7月15日，河南省发展和改革委员会作出豫发改复决（2014）13号行政复议决定书，以市发改委作出批复时，该项目具有项目选址意见书、项目用地预审意见、项目环境影响报告书批复等审批手续，市发改委作出的批复符合《**务院关于投资体制改革的决定》（国*（2004）20号）和《企业投资项目核准暂行办法》（国家发展改革委19号令）的相关规定，维持了市发改委2013年11月15日作出的《关于开发区赵娄拐村城中村改造安置房项目可行性研究报告的批复》（濮发改城市（2013）768号），宋**不服提起诉讼。

另查明，濮阳市人民政府《关于加快城中村和建成片区改造的实施意见》（濮*（2013）52号）第四条规定，支持区政府（管委会）加快投资平台建设，加大资源、资产、资金等整合力度，通过财政注资、市场募捐、整合存量资产等多种方式提高融资能力，多渠道融资，为城中村和建成区片区改造提供强有力的资金支撑。……土地补偿、房屋征收补偿、安置建设等费用列入出让土地成本，土地出让净收益按市、区4：6比例分成，由市、区统筹安排，专项用于城中村和建成片区改造相关的城市基础设施建设。濮阳市人民政府《关于印发推进城中村改造安置项目建设的实施方案的通知》（濮*办（2013）69号第三条规定，经市政府批准改造实施方案的城中村包括开发区赵娄拐村。第四条第四项规定，开发用地土地出让金按国家规定全额缴入国库。市国土和市政府投资项目管理等部门负责对征地补偿、拆迁整理、安置建设等费用进行核定和评审后列入宗地成本，市财政部门按程序和核定评审金额拨付安置资金，安置建设费用由区政府（管委会）负责按安置项目工程进度拨付和监督管理。

国**公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发（2004）62号）规定政府出资的投资项目审批由国家发展改革部门、**务院有关部门、省级以下人民政府发展改革部门和有关部门实施。国**公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）规定，实行审批制的政府投资项目，由项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。

一审法院认为

原审认为：国**公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发（2004）62号）规定，政府出资的投资项目审批由国家发展改革部门、**务院有关部门、省级以下人民政府发展改革部门和有关部门实施，故市发改委有权对该项目进行审批。市发改委作出《关于开发区赵**中村改造安置房项目可行性报告的批复》时，该项目具有选址意见、项目用地预审意见、项目环境影响报告书批复等审批手续。市发改委提交的上述证据符合国**公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）文件的规定，市发改委作出的批复并无不当。宋**要求撤销市发改委作出的《关于开发区赵娄拐村城中村改造安置房项目可行性研究报告的批复》的理由不能成立，不予支持。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回宋**的诉讼请求。

上诉人诉称

宋**不服原审判决，上诉称：1、原审判决认定事实不清，本案项目不是政府投资项目。原审认定本案审批项目是政府投资项目缺乏证据和事实根据。政府投资是政府直接投资和政府以资本金注入方式所作的投资。政府直接投资项目主体是政府，由政府对项目承担无限连带责任。政府以资金注入方式投资是由政府和被注资企业一起作为项目主体，并要在项目资金来源中明确政府的出资。企业投资的主体是企业，由企业以自己的全部资产承担有限责任。**改委提交的《关于开发区赵娄拐村城中村改造安置房项目可行性研究报告的请示》（濮开经发（2013）66号）内容来看，“项目概算投资43410万元，资金来源：自筹”。市发改委原审中称，本案资金来源实质是征收宋**所在的村400亩土地，300亩土地用于商业开发，经过销售后，把其中部分资金再给100亩安置房屋建设单位，而非政府直接投资或资本注入。本案项目属于企业投资项目，而非政府投资项目。2、本案项目是企业投资的商业性质的项目，市发改委无权对本案项目作出审批。根据《**务院关于投资体制改革的决定》（国*（2004）20号）第二部分第（一）、（二）：对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。《河南省人民政府实施**务院关于投资体制改革决定的通知》（豫政（2004）59号）的规定，只有使用政府投资的项目才实行审批管理，非政府投资项目，均实行核准或备案制度。对于非政府投资项目，且属于经营性、盈利性项目的批准，市发改委无权审批。本案是企业投资，应采用核准制而非审批制。3、假设本案适用审批制，本案项目审批未严格按照法律法规进行，审批行为缺少必要材料，审批行为违法。本案审批行为缺少节能评估报告。根据《中华人民共和国节约能源法》第十五条，《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》第四条、第九条，《全国人**会办公室关于节能评估审查是否属于行政许可事项的复函》的规定，本案市发改委未提供固定资产项目节能评估文件及其审查意见、节能登记表及其登记备案意见，本案批复项目违法。原审法院审理案件应依据法律法规，只依据不是行政法规的**务院规定作出判决缺乏法律依据。综上，请求二审法院撤销原审判决，发回重审或依法改判。

被上诉人辩称

市发改委答辩称：1、市发改委作出的《关于赵**村村民安置房项目可行性研究报告的批复》程序合法，主体合法，原审判决正确。该项目属于公益性和社会性项目，不属于商业性质，投资建设无利可图，个人和企业不会投资。建设城中村改造项目属于市场不能有效配置项目用地等资源和有效调节项目实施、居民安置的项目，按照《**务院关于投资体制改革的决定》（国*（2004）20号）第三条第（一）项的规定，属于政府可以投资的范围。该项目在市政府统一领导下，由开发区负责实施的，而不是由个人或企业负责实施的，该项目的运作方式是政府主导、市场运作。该项目由村委会提出申请，按程序报市政府同意，市财政按程序拨付安置建设资金，确为政府投资项目。该项目作为政府投资项目，属于非行政许可的行政审批项目，市发改委有审批权。市发改委严格按照规定作出项目可行性研究报告批复，在程序上和主体上均无过错。2、宋**的上诉理由不能成立。该项目拟用地块已经省政府豫**（2012）607号文批准征收，可按划拨方式供地，市发改委对本案申报材料审批，与宋**的合法权益没有直接关系，与其权益有直接关系的是土地等部门。如土地预审意见书明确赵**村委会安置补偿费用足额列入项目总投资概算，以确保补偿安置资金足额到位，切实维护农民合法权益。项目申报单位要通过当地发改部门逐级上报审批，市发改委对本案项目审批符合审批程序。依据国办发（2007）64号文件规定，项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续，项目审批在前，办理规划和正式用地、施工许可等手续在后，市发改委在项目审批前不应把项目实施具体的资金运作方式和注入方式作为前置条件。本案可行性研究报告表述的资金“自筹”，是政府自筹。3、固定资产投资项目的节能评估手续，在全国范围内实施的进度不一样，河**改委2011年10月1日开始要求各地发改委报送申报材料中应当有节能评估报告，濮**改委审批本案项目时濮阳市尚未出台节能评估审查的具体实施办法，此项工作无法开展。4、原审法院依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）向项规定作出判决正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人未提交书面答辩材料，庭审中述称对市发改委作出的本案批复无异议。

本院认为

本院经审理认为：市发改委根据开发区经济发展局提交的《关于开发区赵娄拐村城中村改造安置房项目可行性研究报告的请示》及相关材料，于2013年11月15日作出了《关于开发区赵娄拐村城中村改造安置房项目可行性研究报告的批复》。市发改委作出本案批复所依据的《濮阳市国土资源局关于赵娄拐村安置房工程项目用地预审意见》第四项显示，该项目拟用地块已经省政府批准征收（豫**（2012）607号）。因此，市发改委作出的本案批复行为并不能导致宋**原使用的集体土地使用权丧失，并未直接侵害到宋**的合法权益，宋**诉讼中称市发改委的批复行为侵犯了其土地使用权没有事实根据，故宋**不具备提起本案行政诉讼的主体资格。原审法院对本案予以受理，并判决驳回宋**的诉讼请求不当，对原审判决应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项及《最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第九十七条之规定，参照《最**法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》（法*（2015）5号）第三百三十条的规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销濮阳市华龙区人民法院2014年11月28日作出的（2014）华法行初字第137号行政判决；

二、驳回宋**对濮阳市发展和改革委员会的起诉。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年二月十二日