崔**诉济源市大峪镇政府、济源市国土资源局行政赔偿二审行政赔偿判决书

审理经过

崔**因与济源市大峪镇人民政府（以下简称大峪镇政府）、济源市国土资源局（以下简称市国土局）行政赔偿一案，不服济源市人民法院作出的（2013）济行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人崔**，被上诉人大峪镇政府的委托代理人葛**，被上诉人市国土局的委托代理人李**、陈**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审中崔宪合诉称：2005年6月28日，河南省济源市大峪第五煤矿（以下简称大峪第五煤矿）与作为“济源市**烟煤一矿”现经营权人的刘**签订了《河南省济源市大峪第五煤矿济源市**烟煤一矿资源整合协议》（以下简称《资源整合协议》）。大峪镇政府2005年7月28日在该协议书上作出“同意”行政行为。2005年8月28日，大峪第五煤矿与作为“济源**煤一矿”代表人的刘**签订了《河南省济源市大峪第五煤矿济源**煤一矿资源整合补充协议》（以下简称《资源整合补充协议》）。大峪镇政府在该协议书上加盖了公章。在整合后采矿权人为济源市**有限公司、参加整合的矿山名称为济源市大峪第五煤矿、济源市**烟煤一矿的济源市煤炭资源整合采矿权审查意见表（以下简称资源整合采矿权审查意见表）上，市国土局2005年8月30日加盖了公章。《资源整合协议》上所涉及的济源市**烟煤一矿、《资源整合补充协议》上所涉及的济源**煤一矿、《资源整合采矿权审查意见表》上所涉及的“济源**煤一矿”或“济源市**烟煤一矿”，实际上指的是经过工商行政管理部门注册登记的济源市**烟煤一矿（以下简称小横**一矿），该煤矿的所有权是其的，而参加资源整合时未经其同意。小横**一矿在参加资源整合后为济源市**有限公司，后来被转卖，转卖了2288万元。河南**人民法院2013年5月17日作出（2012）济中行终字第46号行政判决书，依法确认大峪镇政府、市国土局的行政同意行为及行政审查行为违法。2013年7月8日、8月5日，其分别向大峪镇政府、市国土局申请国家赔偿，大峪镇政府、市国土局均未答复。其认为，大峪镇政府、市国土局应赔偿其2288万元及其利息1372.8万元，共计3660.8万元（利息按年息12%计算，每年为274.56万元，计算五年为1372.8万元）。

一审被告辩称

一审中大峪镇政府辩称：2005年随着国家对煤炭资源政策的调整，根据豫资源整合办（2005）6号文件规定，小横**一矿在整合之列，经协商，小横**一矿和大峪第五煤矿进行资源整合，然后按照文件规定精神其镇政府加盖公章，同意两煤矿进行整合。虽然加盖公章的行为被人民法院确认违法，但这种加盖公章的行为并不侵犯小横**一矿的财产权利。崔**的请求不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围。小横**一矿和大峪第五煤矿进行资源整合后，增加了注册资本，按国家规定，进行技改等整改措施，后变更为济源市**有限公司，再后，根据国家政策的要求，又进行了资源整合，上述行为其镇政府均没有参与。其镇政府并没有变卖、拍卖济源市**有限公司。故崔**要求赔偿转卖款及利息，没有法律和事实依据。请求驳回崔**的诉讼请求。

一审中市国土局辩称：崔**对小横**一矿不具有所有权，不具备本案的诉讼主体资格，应驳回崔**的起诉。豫资源整合办（2005）6号文件规定生产量在15万吨以下的煤矿则全部警告或关闭，小横**一矿在整合之列。如果当时小横**一矿不参加资源整合就将被关闭，该煤矿的权利人投入的整个资产在企业关闭中自然消失，没有任何单位对该煤矿权利人的资产负责。然而小横**一矿参与资源整合后，客观上避免了整个投入在关闭中被埋在地下的厄运，相反又挽救了该企业。该企业在资源整合中并没有遭受任何损失。崔**要求赔偿经济损失，没有任何事实和法律依据。请求驳回崔**的诉讼请求。

一审法院查明

一审查明：1984年12月，崔**、崔**、卢**、崔**等人在原济源县大峪乡小横岭村的地方投资兴办了小横**一矿，挂靠在济源县**民委员会（后名称变更为济源市**民委员会、济源市**民委员会，以下简称小横岭村委）的名下。1995年8月份左右，刘**开始到小横**一矿。刘**和崔**均在小横**一矿工作。

1996年2月5日，小**村委决定成立企业法人“济源市**烟煤一矿”，并于1996年6月13日向济源**管理局申请注册登记，济源**管理局于1996年8月26日核准登记，并于同日颁发了注册号为17748137-2-1／1的企业法人营业执照，该执照记载的企业名称为“济源市**烟煤一矿”，记载的法定代表人为崔**。1997年8月20日，济源**管理局颁发了注册号为济工商企17748137-2的企业法人营业执照，该执照记载的企业名称为“济源市**烟煤一矿”，记载的法定代表人为崔**。

1999年6月24日，以崔**、卢**为代表的十三名原股东起诉小横岭村委（崔**未作为原告参加诉讼），要求确认“济源市大峪乡小横岭村烟煤一矿”的权属。济源市人民法院书面通知崔**作为共同原告参加诉讼，否则按放弃诉权处理。崔**书面表示，其原为股东，不同意参加股东诉讼。在该案诉讼中，崔**作证称：其请刘**到大峪承包煤矿，刘**要求照集体，不照个人承包，要求以集体名义发包给刘**；当时其给崔**、崔**、崔**说，原股东不干，由村委收回煤矿发包；后其去找各股东，各股东都签字退股不干，该退股协议只有崔宗信不在家未签字，其余股东都签字了；1995年元月以小**委名义将该矿承包给了刘**，其和刘**合伙干煤矿先后投入20万元，才打出底脉煤。1999年12月20日，经济源市人民法院调解，双方当事人达成《关于大峪乡小横岭村和小横岭煤矿（原股份）处理意见》：小横岭煤矿（原烟煤一矿）所有财产归小横岭村委，小横岭村委承担原股份煤矿1987年前的贷款本金和利息、及煤矿所占土地费用。后崔**、卢**等撤回起诉。同日，崔**、卢**以12股代表的身份出具证明（内容为刘**所写）称：煤矿所欠内外债务和股东投资由刘**承担和退还，12股退股，此后该矿的采矿经营权归刘**所有。

2000年9月，郑**以“济源市**烟煤一矿”欠其237500元款为由起诉“济源市**烟煤一矿”，刘**以“济源市**烟煤一矿”法定代表人的身份参加诉讼，与郑**达成调解协议。

2001年1月22日，崔**执笔以小横岭村委名义与刘**签订了协议书一份，约定：刘**交20000元一次买断经营权。该协议上有小横岭村委的公章和刘**的签名。该协议只有1份，由崔**保管。刘**向郑**出具欠条借20000元交给了崔**，崔**在盖有小横岭村委公章的信纸上给刘**出具20000元收据。后崔**分期将款交给村干部崔**，崔**给崔**出具了收据。崔**称，刘**交给崔**的20000元，是经其电话联系，由刘**经手借郑**的，该款是其上交的管理费，不是买断款，其已归还了郑**该20000元。崔**提供了郑**的证明、刘**的20000元欠条和郑**收到20000元的收据。

2001年以后，薛**与崔**签订承包合同（合同首部的发包方为刘**、崔**，落款处只有崔**一人签名），承包经营“济源市**烟煤一矿”，2001年11月开始与成守*合伙经营。2002年1月，薛**退伙，该煤矿转由成守*一人经营。2002年2月26日，刘**与成守*签订转让合同，约定将“济源市**烟煤一矿”以36万元的价格转让给成守*。

2002年3月10日，崔**、崔**、崔**等11人签署《关于小**煤一矿转让协议》，载明：将煤矿及一切设备转归崔宪合所有，原煤矿股份集资现金、工人工资、信用社贷款及债权债务由崔宪合一人承担。

2002年4月16日，小横岭村委委托王**到济源**管理局申请变更登记，申请的事项为“济源市大峪乡小横岭村烟煤一矿”法定代表人由崔**变更为崔**、注册资金由25万元变更为31万元。在济源**管理局保管的关于“济源市大峪乡小横岭村烟煤一矿”的注册登记档案资料中保存着企业名称为“济源市**烟煤一矿”，法定代表人为崔**，注册资金为31万元，注册号为济工商企4108811002216-1／2，颁发日期为2002年4月25日的企业法人营业执照副本复印件。（就该复印件，崔**称当时只办了副本，没有正本，副本后来也被济源**管理局收回。）

2002年4月20日，小横岭村当时的主要干部崔**等6人签署《关于小**煤一矿的协议决议》，主要内容为：一矿所有债务由法人代表崔**承担；从矿方正式生产起，每年向村委交管理费6000元；承包方开始投资办矿，必须由法人牵头与村委协商地皮、道路、线路问题，村委调解，投资方出资；向村委交风险抵押金1万元。2002年4月22日，小横岭村委与崔**办理了财产移交表。

2002年，济源市煤炭安全整改领导小组要求小横**一矿进行整改，同年7月，小横岭村委开始组织对小横**一矿进行整改，委派副支书王**为整改法人代表，委托崔**为整改施工代表。崔**组织资金进行了整改。

2003年，刘**进入小横**一矿进行经营，组织资金进行老井技改、交纳资源费、税款等，崔**未再进矿经营。

2004年1月8日，刘**与崔**、卢**（原12股代表）签订了协议，约定：小横**一矿采矿经营权自该协议签订之日起归刘**所有，崔**、卢**在1984年至1985年经营期间所欠的内外债务由刘**完全承担；以小**煤矿名义在银行的贷款由刘**负责处理；原崔**、卢**12股中的贷款投资，刘**负责归还贷款本息，另按贷款投资额的2倍给以补偿；原崔**、卢**12股中的现金投资，刘**负责退还，另按现金投资额的2.5倍给以补偿；原崔**、卢**所欠工人工资和其他零星欠款，由刘**负责归还。

2004年2月1日，有人以“济源市大峪镇小横岭烟煤一矿”（提示：该名称与经过工商行政主管部门注册登记的济源市**烟煤一矿的名称不同，多个“镇”字，少个“村”字，也未经工商行政主管部门进行注册登记）的名义制作了内容为“经矿委研究、法人刘**因年老不能担任矿长职务、将矿长变更为武小军、为‘大峪**烟煤一矿’矿长职务”的任命书，同日，大峪镇政府经济工作办公室在该任命书上作出“同意”行为并加盖公章。崔**在2010年9月发现该材料后，以刘**涉嫌私刻公章为由进行信访，请求处理。济源市公安局第六分局2011年6月24日对崔**作出编号为（2011）001号处理信访事项答复意见书，答复内容为：经调查，2003年11月，刘**为通过省市煤炭局对“大峪**煤一矿”的验收，指使丁**刻制了一枚“济源市大峪镇小横岭烟煤一矿”的公章，未到公安机关进行备案，至2005年，已超过《治安管理处罚条例》六个月的违法行为追溯期，不能对刘**、丁**等进行处罚，济源市公安局治安支队已将该公章没收。

2004年2－3月期间，刘**将大部分股东的股金退付，崔**的股金未予退还。

上诉人诉称

2004年3月8日，崔**以刘**、小横岭村委为共同被告向济源市人民法院提起民事诉讼，请求：确认其享有小**煤一矿的经营权，刘**和小横岭村委停止侵权，排除妨碍，并赔偿损失50000元。该院于2005年3月2日作出（2004）济*一初字第3224号民事判决，驳回了崔**的诉讼请求。崔**不服提起上诉。河南**人民法院2005年6月6日作出（2005）济**一终字第118号民事判决，驳回上诉，维持原判。崔**不服，提出申诉。河南**民法院于2006年10月18日作出（2006）豫法立民字第11号民事裁定，指令河南**人民法院进行再审。河南**人民法院2007年12月27日作出（2006）济**再字第59号民事判决，维持（2005）济**一终字第118号民事判决和（2004）济*一初字第3224号民事判决。

2000年至2005年6月，崔**陆续归还了原股东入股时的贷款本息。2006年10、11月份，刘**又向除崔**外的其他股东支付了股金补助等款项。

2004年6月30日，河南**委员会等12个部门制定了《河南省煤炭铝土矿资源整合实施方案》，并经河南省人民政府同意。该方案要求郑州、洛阳、许昌、平顶山、三门峡、焦作、新乡、鹤壁、安阳、商丘、济源等有关省辖市政府及其所辖县（市、区）、乡镇政府要以大局为重，积极配合省煤炭骨干企业、氧化铝重点企业对市县国有煤炭企业和铝土矿企业的整合，同时要全面负责本辖区小矿山企业的整合工作。2005年4月21日，河南省煤**导小组办公室对济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组作出了《关于对济源市煤炭资源整合规划布点方案的批复》（豫资源整合办（2005）6号文件），要求参与整合重组的小煤矿应于6月底前签订资源整合协议。2005年6月24日，济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组对济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组成员单位、各产煤乡（镇）、煤矿企业作出了《关于转发河南省煤**导小组办公室〈关于对济源市煤炭资源整合规划布点方案的批复〉的通知》（济资源整合（2005）2号文件）。

2005年6月28日，大峪第五煤矿与作为“济源市大峪镇小横岭烟煤一矿”现经营权人的刘**签订了《资源整合协议》。大峪镇政府2005年7月28日在该协议书上作出“同意”行为并加盖公章。2005年8月28日，大峪第五煤矿与作为“济源**煤一矿”代表人的刘**签订了《资源整合补充协议》。大峪镇政府在该协议书上加盖了公章。

在《资源整合采矿权审查意见表》上，在市国土局意见栏目中，市国土局负责人杨**2005年8月30日签了名字并加盖了市国土局公章；在市资源整合领导小组意见栏目中，济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组2005年8月30日签署了“同意”意见及组长白玉成的名字并加盖了济源市煤**导小组办公室公章。

之后，大峪第五煤矿和小横**一矿完成了资源整合，整合后的采矿权人为济源市**有限公司。

2005年8月27日，大峪第五煤矿的法定代表人钱**代表该煤矿与王**签订了协议书，约定大峪第五煤矿自愿以1000万元的价格卖给王**。

2007年8月9日，济源市**有限公司的股东王**、陈**、刘**（代表人为武**）、丁**在大峪镇政府经济办形成股东会议纪要，其中关于济源市**有限公司的原股份构成为王**和陈**48%、钱**12%、刘**和丁**40%。

2007年8月17日，王**和陈**与武**（刘**代理人）和丁**签订了股权转让合同书，约定王**和陈**将其二人在济源市**有限公司拥有的48%股权转让刘**和丁**。

后来，济源市**有限公司又被整合，现在的采矿权人为济源鹤**限公司。

2011年11月22日，崔**以大峪镇政府、市国土局为被告、以济源鹤**限公司为第三人，向济**民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销大峪镇政府“2004年2月1日任命书”的行政行为；2、撤销大峪镇政府2005年6月28日在《资源整合协议》上的行政行为；3、撤销大峪镇政府2005年8月28日在《资源整合补充协议》上的行政行为；4、撤销市国土局2005年8月30日在《资源整合采矿权审查表》上的审查行政行为。该案在审理中，该院依法通知刘**为该案第三人参加诉讼。该院经审理于2012年9月28日作出（2012）济行初字第57号行政判决书。该院认为，小横**一矿是经过工商行政主管部门注册登记成立的企业法人，具有民事主体资格，在资源整合过程中应当以自己的名义参加。从工商行政主管部门保管的有关小横**一矿的注册登记档案资料上看，小横**一矿的法定代表人在2002年4月已由原来的崔**变更为崔**，之后再没有发生过变更登记。因此，在有关部门要求对煤矿资源进行整合时，小横**一矿经工商登记的法定代表人仍应为崔**。在大峪第五煤矿和刘**签订的《资源整合协议》和《资源整合补充协议》上，作为被参加资源整合的小横**一矿方，未按协议约定加盖自己的公章，且代表其签字的并非经过工商行政主管部门注册登记的法定代表人崔**，不符合作为法人的民事主体从事民事行为的形式要求。大峪镇政府在这种情况下在《资源整合协议》和《资源整合补充协议》上作出“同意”行为和以加盖公章方式表示同意行为，没有尽到审慎的审查义务，且也未调查清楚是否涉及其他利害关系人，故其行为是不当的。但是，济源市大峪小横**一矿已被整合完毕，不可逆转，大峪镇政府的“同意”行为和以加盖公章方式表示的同意行为已不可撤销。小横**一矿被参加资源整合时，在市国土局审查过程中，有人向市国土局提供了小横**一矿在名称变更前的“济源市大峪乡小横**一矿”的注册号为济工商企17748137-2的企业法人营业执照复印件，该企业法人营业执照复印件上记载的法定代表人为刘**，记载的颁发日期为1997年8月20日，而工商行政主管部门保管的有关小横**一矿的注册登记档案资料里，曾保存着其1997年8月20日颁发过的注册号为济工商企17748137-2的企业法人营业执照的原件，该企业法人营业执照上记载的法定代表人为崔**，因此，在市国土局审查过程中，该“济源市大峪乡小横**一矿”企业法人营业执照复印件明显与工商登记不符，且此时“济源市大峪乡小横**一矿”因早已变更名称而不存在，不再具有民事主体资格，在资源整合过程中不能再以该名称参加。因此，市国土局在审查过程中，存在对“济源市大峪乡小横**一矿”的民事主体资格审查不当之责任，且对煤矿资源整合之事应当告知利害关系人而未进行告知，故其在《资源整合采矿权审查意见表》上以加盖公章的方式对事实上的小横**一矿与其他煤矿进行资源整合行为表示同意的审查行为是不当的。但是，济源市大峪小横**一矿已被整合完毕，不可逆转，市国土局以盖章方式表示同意的审查行为已不可撤销。判决：1、大峪镇政府2005年7月28日在刘**以“济源市**烟煤一矿现经营权人”的名义与大峪第五煤矿签订的《河南省济源市大峪第五煤矿济源市**烟煤一矿资源整合协议》上作出的“同意”行政行为和2005年8月28日在刘**以“济源**煤一矿代表人”的名义与大峪第五煤矿签订的《河南省济源市大峪第五煤矿济源**煤一矿资源整合补充协议》上以加盖公章方式表示同意的行政行为违法；2、市国土局2005年8月30日在关于整合后采矿权人为济源市**有限公司、参加整合的矿山名称为济源市大峪第五煤矿和“济源市大峪乡小横岭烟煤一矿”的《济源市煤炭资源整合采矿权审查意见表》上以加盖公章方式表示同意的审查行为违法。市国土局、刘**均不服该判决，提起上诉。河南**人民法院经审理于2013年5月17日作出了（2012）济中行终字第46号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。

2013年7月8日，崔**向大峪镇政府递交了赔偿申请书，大峪镇政府未予处理。

2013年8月5日，崔**向市国土局递交了赔偿申请书，市国土局未予处理。

一审认为：大峪镇政府2005年7月28日在《资源整合协议》上作出“同意”的行政行为和2005年8月28日在《资源整合补充协议》上以加盖公章方式表示同意的行政行为，以及市国土局2005年8月30日在《资源整合采矿权审查意见表》上以加盖公章方式表示同意的审查行为，虽被人民法院确认为违法行为，但是，第一，大峪镇政府的行政行为之所以被确认违法，是基于大峪镇政府在行政程序中应当让当时经工商行政管理部门注册登记的小横**一矿的法定代表人崔**参加而没有的程序性问题而考虑的，市国土局的行政行为之所以被确认违法，也是基于市国土局在行政程序中对所提交的材料中关于“济源市大峪乡小横**一矿”的民事主体资格审查不当且应当告知利害关系人而未进行告知的程序性问题而考虑的。第二，由于小横**一矿当时的生产能力达不到要求，如不参加资源整合将会被关停，则将对煤矿本身的发展不利，对煤矿权利人不利；如参加资源整合将不会被关停，将会与其他煤矿形成一个生产能力达到要求的实体，则将对煤矿本身的发展有利，对煤矿权利人有利。大峪镇政府作为该煤矿所在地的基层政府、市国土局作为该煤矿所在地的矿产资源主管部门，同意该矿参加资源整合，在实体上具有正当合理性。第三，更为重要的是，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”该案中，大峪镇政府和市国土局分别作出的同意小横**一矿与其他煤矿参加资源整合的行政行为后，小横**一矿与其他煤矿融为了一体，形成了一个新的经济实体，小横**一矿的权利人仍可享受着权益，故大峪镇政府和市国土局各自的行政行为均没有对小横**一矿的财产造成损害。第四，现有证据不足以认定小横**一矿的资产是崔**个人所有的以及该煤矿的经营权是崔**独自享有的，故崔**主张小横**一矿是其个人的，以及该煤矿被同意参加资源整合后又经转让使其个人财产遭受损失，该院不予采纳。第五，从崔**主张权利的情况中可以看出，崔**在小横**一矿的资产和经营权问题上与他人存在民事纠纷，对此，崔**可以通过协商、仲裁、诉讼的方式实现自己的合法权益。综上，小横**一矿的权利人，包括崔**，均没有取得国家赔偿的权利。故此，崔**要求大峪镇政府和市国土局对其进行国家赔偿的理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。根据《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经该院审判委员会研究决定，判决：驳回原告崔**的诉讼请求。

上诉人崔**不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，改判大峪镇政府、市国土局赔偿其经济损失3660.8万元。主要理由：小横**一矿系其一人所有，大峪第五煤矿是无煤矿，所以整合后成立的济源市**有限公司也属其一人所有。在整合后成立的济源市**有限公司中，大峪第五煤矿占股60%（其中钱**占12%，王**、陈**占48%），小横**一矿占股40%，2007年8月17日，王**、陈**将48%股权以1248万元转卖给刘**、丁**，相当于济源市**有限公司转卖了2288万元。因大峪镇政府、市国土局的资源整合行为已被生效判决确认违法，故大峪镇政府、市国土局应赔偿其转卖的2288万元及利息1372.8万元，共计3660.8万元。

被上诉人辩称

被上诉人大峪镇政府辩称：一审认定事实清楚、处理结果正确，依法应予维持。其他意见与一审时一致。

被上诉人市国土局辩称：同意大峪镇政府的答辩意见。

本院查明

二审查明的基本事实与一审一致。

本院认为

本院认为：《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案，崔**应当承担损失事实的举证责任。崔**主张小横**一矿以及整合后成立的济源市**有限公司均属其一人所有，但其提供的证据不能证明该主张成立，所以其要求大峪镇政府、市国土局赔偿济源市**有限公司转卖的2288万元及利息共计3660.8万元没有事实和法律依据。综上，根据《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，一审判决处理结果正确，依法应予维持。崔**的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年四月十日